民法典視角下地攤經濟的法治化研究

李雨菡

2020年初疫情肆虐世界各國，中國國內的形勢也不容樂觀。疫情防控期間，經濟乏力，企業的復工復產成為難題。地攤經濟在統籌推進疫情防控的關鍵時刻重新釋放活力，有利于撬動生活服務業恢復和促進穩定就業，提升政府的治理能力和治理水平，縮小疫情帶來的社會、經濟影響。正值此時民法典即將正式施行，它是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是民事權利的宣言書與保障書，是新時代中國社會主義法治建設的重大成果。在地攤經濟重新煥發生機之時，于民法典視角下研究地攤經濟的法治化，有助于實現社會秩序和地攤經濟的和諧相處、共生共贏。

一、疫情之下地攤經濟釋放活力

2020年初，國內大規模爆發疫情，作為一次突發性的公共衛生事件，其傳染性之強、速度之迅疾、預防與治療之困難，都給國家造成了重大影響，全國上下齊心抗爭，效果可見一斑，然而長期停產停業帶來的是國家經濟遭遇滑鐵盧。在疫情得到有效防控的背景之下，須加快復工復產，盡快恢復癱瘓已久的經濟命脈。在此背景下，地攤經濟以其獨特優勢于全國范圍內掀起了一波持續熱潮。

（一）地攤經濟溯源

地攤經濟在中國古已有之，并非到今天才出現的新興事物，它更多是以“市”的面貌貫穿于歷史長河中。據《周易》記載，早在神農時代，我國就有了集市的雛形，到了商周，集市已初具規模，先秦時期《周禮》記載了王城中集市的開放有早、中、晚三個時間段，市場入口設置了糾察偽詐的關卡，司市還會分發璽節作為貨物入市通行的憑證，可見自先秦就開始重視對市場的規范和管理。春秋戰國時期的“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”亦是對集市熱鬧的側面反映，秦漢時期，大城市在特定區域設立集市，小地方有露天集市，魏晉時期，局勢動蕩，流動的攤販們兼為工農商，盛唐一派繁榮景象，東西市有著琳瑯滿目的商品，但是晚上有宵禁，限制了商業活動，唐末時期長安、開封等地漸漸出現了夜市。可見，幾乎歷朝歷代都可見集市的身影，它的存在讓交易變得更加具有可規范性。

（二）發展與衰落

城市化進程加快，商場也逐漸在城市里崛起，華麗高檔的購物環境、氛圍引發了馳名品牌、奢侈品牌的入駐，人們的消費欲望同經濟水平的增長而膨脹，越來越多的人摒棄地攤，轉而奔向商場或是實體店購物，街市上再難以看到人頭攢動的地攤盛況。近年來，線上購物平臺的崛起更是代替了很大一部分實體店，進一步壓縮了地攤的生存空間。在諸多因素作用下，地攤經濟本身作為一種較底層的商業模式，受到其他商業模式的沖擊而逐漸蕭條。而城市化管理對地攤的影響更可謂雪上加霜，城市化建設進程中，地攤因其對街道的直接占據、不甚美觀的外形、對城市交通的不利等弊端被視作建設良好市容市貌的一大阻礙，“城管”行業對地攤試圖加以規制，但效果并不如人意，所見幾乎皆是摻雜著暴力執法與血腥對抗的新聞，于是有些地區甚至開始出臺政策，力圖從源頭上掐斷地攤經濟的萌芽。

總而言之，地攤經濟由古至今，發展久遠，卻也因為各種因素逐漸衰落。如今在疫情沖擊下，地攤經濟又再次成為了帶動經濟的一匹黑馬，在疫情防控卓有成效的關鍵時期釋放活力。

二、民法典為地攤經濟保駕護航

今年兩會上，面對國內疫情帶來的不良經濟走勢，李克強總理在答記者問時提出，應該要讓更多的就業崗位成長起來，對于成都設置流動攤位、提供大量就業機會的做法予以認可和提倡。李克強總理在山東臨攤考察時說：“地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機。市場、企業、個體工商戶活起來，生存下去，再發展起來，國家才能更好。”地攤經濟的收緊或是放松曾經是一個頗受爭議的治理難題，畢竟管理成本高但收效較低，而今在疫情對經濟的沖擊之下，它再度躍入人們眼簾，成為了非常之時經濟復蘇的另一個通道。如貴州省遵義市率先開放地攤經濟，在匯川區城區內設置119個臨時攤位。杭州、成都、重慶等地也紛紛開始試水，出臺相關政策、開放部分街道設立臨時的流動攤位、允許流動商販經營，讓地攤經濟與城市環境共生存共繁榮。

一直以來，提及地攤，各種負面標簽就紛至沓來，大多數人對地攤的印象還停留在占道經營影響市容、商品缺乏安全保障、難登大雅之堂、還有與城管的各種糾紛?？v觀即將正式施行的民法典全文，其實并沒有“地攤經營者”、“地攤經營權”等授權性規定。但地攤經濟的存在是有法可循的，地攤經濟的內核在于解決就業壓力，讓受疫情影響的弱勢群體能重新上崗就業、維持生計，這是憲法規定的公民基本權利之一，也即生存權的實現方式?！稇椃ā返?1條也規定，“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權利和利益?！睕r且，我國民法典是一部順應時代發展、符合我國社會主義性質、反映人民愿望的法典，要保障人民群眾日益增長的對美好生活的需求，民法典第一條中的“適應中國特色社會主義發展要求”、“根據憲法制定本法”決定了民法典應致力于公民生存權的具體實現，而地攤經濟正是這一權利的實現方式之一。因此，民法典為地攤經濟的生存提供了法律保障。

地攤經濟于城市如同毛細血管之于人體，看似微不足道，實則作用頗多。成熟包容的社會主義市場經濟必然有多種經濟樣態，有需求就有市場。地攤經濟能夠展示一個城市的綜合治理水平，固然存在管理難等諸多問題，但也不能為了追求美化城市形象就粗暴地一刀切，應當重視引導與規范。城市管理需要審慎的態度，更需要靈活、柔性的治理手段，才能讓城市充滿生機與活力。地攤經濟重新興起，我們要總結經驗以適用于未來對地攤經濟的法治化。

三、如何將地攤經濟法治化

我國正處于服務業加速發展時期，經此一疫，要采取各種辦法恢復服務業發展，地攤經濟正是非常時期的一條可行之路。地攤經濟可以激發創造活力、方便居民生活，更重要的是，還可以創造更多的就業機會，讓受疫情影響失去工作的失業人群再次就業，讓經濟生發從寒冬轉向暖春的好勢頭。但地攤經濟急需合理合法地加以引導、規劃，在黨的十九屆四中全會精神的指引下，多管齊下，各種舉措并行，具體而言要從立法、執法、守法幾個方面推進地攤經濟法治化。

（一）強化中央頂層設計，出臺相關政策保障

增強各?。ㄊ校┱g制定規章的合作研究，各地及時出臺實施細則保障地攤模式能夠合法、合理地運行，如衛健局、城管、工商局等部門聯合制定相關準入標準、從業資格條件，篩選出有資格入市的地攤經營者，對于地攤商品也應當辦理許可證、入市手續并備案在內，保證商品的安全及售后服務。例如陜西省政府發布通知，提出對占道經營的“四允許”，分時段、分區域地開放地攤。成都城管委前期推行“五允許一堅持”，總結了實施情況，針對問題補充制定了更加全面的《關于建立城市管理“八項機制”深化柔性管理服務助力“六保”任務落實落地的意見》，對群眾投訴的處置、經營者的衛生清潔責任、攤位引導等進行了更精細的規范，還建立了反饋機制，推選地攤經營者代表收集意見，及時與城管溝通，促進城管、經營者與市民的三方和諧共處。這些舉措昭示著一些城市正在主動、積極地為地攤經濟的發展建設更有效的法治保障，其他城市亦可因地制宜。

2020年兩會上的政府工作匯報強調今年就業形勢嚴峻，指出要通過穩就業促增收保民生，提高居民消費意愿和能力，支持餐飲、商場、文化、旅游、家政等生活服務業恢復發展，推動線上線下融合。因此放開地攤經濟是一項有利于民生的重要舉措。中央文明辦也明確表示，今年的文明城市測評中，占道經營、流動商販不納入考核指標中，打消了一些城市管理部門對地攤經濟的憂慮。中央的支持向各地釋放著積極、樂觀的信號，對地方而言，放開地攤經濟并將其法治化，也正是體現管理者敢于面對挑戰的魄力與智慧的重要時刻。

（二）引導地攤合法化，緊抓放管平衡點

雖然地攤經濟不納入今年文明城市的考核中，但這并不意味著就能放任其野蠻生長，想管好地攤經濟，就要平衡協調好放與管。一方面要通過具體的舉措規范地攤經濟，避免地攤帶來的環境污染、衛生安全、秩序混亂等隱患，滿足群眾便利生活的需求的同時保障好消費者權益，另一方面也要鼓勵民眾自發經營，征求并合理采納民眾對地攤經濟的建議，保障商家的利益。因此，公共管理部門應當更科學、合法、人性化地去引導、規范地攤經濟。第一，采取網格化管理。管理者應充分提供、科學劃定地攤經營者的經營范圍，對地攤的監管采取網格化管理，分時段、分片區地指定地攤經營點。根據城市規劃合理地劃定片區并參照停車位進行片區內部攤位的劃分，對于城市攤位中心點的布局要充分結合周邊的交通規劃和人口流量規模考慮。第二，做好登記、許可手續。首先，地攤不適用取得營業執照才可經營的準則，在許可手續上可適度簡化。其次，采集攤販的身份信息并登記，便于進行管理，以及更好地解決交易矛盾，尤其是容易引發人身安全隱患的餐飲食品類，更要做好安全保障和攤販的身份信息登記，建立與廣大經營者、消費者互聯互通的本地地攤經濟信息平臺，并利用現代信息技術建立經營者、銷售商品溯源機制，在發展地攤經濟的同時切實保障消費者權益。第三，加強治安管理。要想讓地攤經濟一放不亂，就要做好治安管理。應積極配套水電、環衛、交通疏導等公共服務，減少地攤經濟對社會秩序的不利影響。尤其是黃金地段的地攤區域，人流量大、服務范圍廣，更應該增加城市管理部門的治安人員巡邏、駐守。物業、街道、社區的配套服務也要跟上，比如建設一個固定的攤位管理點，方便統一、有針對性地管理，及時地解決商販與消費者的交易矛盾，保障好地攤經濟的最后一百米。第四，提供專項貸款。對于低保戶、三無人員、殘障人士、失業人員等，核實身份后提供一定額度的低息或無息專項貸款，鼓勵其通過地攤重新就業。

（三）地攤經濟改頭換面，服從管理守法經營

地攤經濟在疫情防控之時煥發生機，或多或少帶有一定的階段性色彩，但未來地攤經濟能否在城市中長期存在，是需要長遠規劃統籌的?，F階段而言，地攤經濟更應一改過去的負面形象，以更整潔的外觀、高質量的商品和更完善的服務重現。對此，地攤經營者應當從以下幾個方面規范自己的行為：第一，遵照法律法規經營。地攤經濟作為社會主義市場經濟的一部分更是法治經濟。地攤要合法化、秩序化、規整化經營，除了有關部門進行嚴格管理之外，經營者應踐行民法典綠色、自愿、公平、誠信等原則及權利不得濫用之要求，維護城市衛生環境與生活安寧，確保商品產品質量安全，遵守關于經營時限與地點的法律法規要求。只有遵守市場經濟規則，聽從政府的引導，服從管理，自身做到有序、守法，才能更長遠地發展下去。第二，開展合作與拓寬種類。疫情形勢下，攤販可以尋求新的商機，找準機會拓展業務，與大中小企業開展合作。例如，獲得一些大型商場或連鎖超市的授權，在攤位上代為銷售其庫存積壓商品，或是將一些蔬菜農產品送進小區銷售。目前的地攤主要以飲食業為主，其實還可以多發展一些信息服務，例如電子產品維修服務、法律咨詢服務、家政護工等社工服務，拓寬地攤經濟的品類。第三，自發宣傳與包裝?，F代社會中，酒香也怕巷子深，為了使產品脫穎而出、走進大眾視野，除了產品本身以外，還應當做好產品的宣傳與推銷，地攤經濟同樣需要如此。要打破大眾以往對地攤的負面認知，為地攤經濟重新樹立一個容易被大眾接納的形象，就要多在宣傳和包裝上下功夫。例如重慶的長嘉匯在端午節舉辦的兩江夜市，以兩江風景做框，十里燈海添輝，攤位風格多樣，摩登時代的復古風、漢服迤邐的古代風、大氣時尚的現代風應有盡有。整個集市秩序井然，創意倍出，琳瑯滿目，宛若現代版《清明上河圖》，非但沒有破壞市容，反而增添了一道靚麗風景線，吸引了眾多本地居民、外地游客。

四、解綁地攤經濟，溫暖城市人心

民法典通過規定經營性法人與非法人組織、個體工商戶等商事主體，為人民群眾追求收入增長開辟一條營商的有力渠道，但我們會發現這些商事主體對部分群體而言，其準入門檻較高、準入條件較嚴，雖有力卻不適用于所有群體，反觀地攤經濟，其門檻之低接近于無，是條件有限的群體進入市場謀生的另一條出路。這是公民生存權的一種體現，其理應受到民法典保護。而當某種自由難以獲得民法典中具體“權利”命名與專門保護時，可上溯至民事主體各類自由的母體——民法典第109條規定的“自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護”。該條對人身自由、人格尊嚴整體性與兜底性保護，可從根本上闡釋“擺地攤自由”的正當性?！叭松碜杂伞迸c“人格尊嚴”還具有一體兩面性：公民不僅擁有自雇謀生的營業自由，這一自力更生的自由還應獲得他人、社會及管理者的尊重。尤其是市場與市政管理者，應以民法典關于公民自由與尊嚴的保護性規定作為其管理行為的重要標尺，防止針對地攤經營者的過度執法、以罰代管、歧視排擠，在保障基本管理效能的同時減少經營者面臨的行政收費、檢查負擔，以及處罰風險，增加自食其力者的安全感與尊嚴感。

城市，不僅僅是一個容納人居住的場所，它更應當是有靈魂、有溫度的，而城市的靈魂與溫度需要依靠人的力量，優質的環境與硬件設施能吸引來越來越多的人，但能否作為一個長久的生存空間則要看人們賦予了這座城市什么樣的質感與個性。文明、有序是城市的可觀外在，而人文情懷、剛柔并濟則是城市的精神內核，內外兼修才能彰顯城市管理者的智慧與胸懷，市民也才能找到歸屬感、認同感。人是一座城市的光芒與希望，城市則令人煥發新的精神面貌，兩者相輔相成、共生共榮。地攤經濟的解綁是為民生，只有溫暖了人心，城市才會正常地運轉起來，繼而推動服務業蓬勃發展，而最能有力堅實地保障這一切合理合法運行的，是法治。未來，地攤經濟的蓬勃發展，需要實踐中不斷修正完善的法律規范、城市管理部門的科學引導、經營者的自發守法。