政府對志愿服務組織管理的研究
——以海安市文明實踐中心為例

萬懿倩WAN Yi-qian；羅芳LUO Fang

（上海理工大學管理學院，上海200093）

0 引言

志愿服務組織是介于國家體系和市場體系之間，以志愿公益為基本運行宗旨，以受益人為需要導向，根據社會服務工作的不同需求快速將匹配的志愿者資源調配其中的第三種社會資源配置體制。隨著現代社會文明程度的不斷提高，志愿服務已經成為判斷國家精神文明發展程度的重要指標。《2019年度中國志愿服務發展指數報告》顯示，截止2019年11月底全國注冊登記的志愿服務組織為13157 家，占社會組織的1.54%。從1993年青年志愿者行動至今，中國的志愿服務組織共經歷了自主活動、項目建設、隊伍建設、機制全面建設五個發展階段，在各階段中，中國政府對志愿服務組織都進行了有效的管理，促進了志愿服務組織的發展壯大，2008年之后更是從頂層設計著手，加大了對志愿者服務組織的統籌管理，取得了一定的成效。

2018 年中宣部、中央文明辦確定了全國首批新時代文明實踐中心建設試點城市，嘗試以政府的自上而下的有為管理，對整個城市的志愿服務資源和志愿服務組織進行統籌管理，以提升志愿服務的質量。本文以試點城市之一的江蘇省海安市為案例，具體研究分析政府對志愿服務組織的管理舉措和成效，以探索出政府對志愿服務組織更加行之有效的管理模式。

1 海安市志愿服務組織的發展背景

新時代文明實踐建設開展之前，海安的志愿服務體系單薄，幾乎沒有大型的社會組織來支撐以此來形成完整的對接鏈，主要是以義工聯、青年志愿者協會的社會組織為主，輔以各個社區自己成立的志愿服務站點和服務分隊，作為志愿服務的主力軍青年團體，除在校學生、企業的工作人員之外，更多的都外出務工，造成青年志愿者的大量缺乏。根據2018年初海安市的統計資料顯示，海安市在民政局注冊的社會組織共有10 個，主要分為以下兩類：一種是由海安市本地愛心人士發起成立的組織，有海安惠心志愿服務社、海安青年志愿者協會、海安中國好人蔣浩志愿服務工作站、海安義工聯合會等；還有一種是依托單位或政府性機構成立，如580 志愿服務站等。盡管10 個社會租組織均在民政局注冊，但各組織發展程度參差不齊。

2 海安市志愿者服務組織發展存在問題和原因分析

2.1 志愿服務組織的資金不足

志愿者服務組織自身運行和活動的開展都需要的一定的資金支持，但目前我國大部志愿者服務組織都面臨著資金不足的困難。主要有以下幾個方面的原因：

第一，資金來源單一。目前，大多數志愿服務組織的經費來源主要還是依靠于政府和志愿者個人的愛心捐助，資金來源的單一性、不固定性、非強制性直接導致了很多志愿者組織的資金不足，例如海安市社會志愿組織資本大致源于政府、企業及個人的資本注入，其中蔣浩工作站、青協的資金幾乎完全依賴于組織者的個人資金，義工聯主要依賴企業捐贈，但是單一的不固定的資金來源并非長久之計。

第二，政府扶持政策覆蓋面不廣。政府對志愿服務組織的財政補貼扶持優惠政策并沒有做到全面覆蓋，受眾范圍基本僅限于具有官方背景的志愿組織和官方主力推動的志愿服務項目，很多小規?；蛘呙耖g的志愿者服務組織并不能享受到政府財政稅收政策的紅利，在覆蓋面有很大局限。

第三，志愿者組織內部未能實現對資金的專業化管理。目前專職化志愿者普遍缺乏，很多志愿者組織沒有專業的運行管理者對其運行資金的預算、規劃、募集、使用進行專業化管理和公示，導致了志愿者組織資金未能實現最大化的利用，從某一種層面上，資金管理的不規范和不公開也直接影響這著社會捐助的熱情，從而影響到志愿者組織資金的募集，造成惡性循環。例如政府部門與社會志愿組織會向社會各界籌集資金用于志愿活動開展，但是資金由慈善會保管，民政部負責統籌協調，宣傳部負責活動的開展，這種方式一方面保證了募集資金的安全性，一方面也限制了志愿團體的活動范圍，三部門之間的協調不夠充分，常常造成這部分的資金難以及時、有效地被利用起來。

2.2 政府缺少對志愿者的培養

我國大多數志愿者組織中專業性人才極度緊缺，主要有兩個方面的原因：

一是運作資金的缺乏，絕大多數的志愿者組織都面臨著資金短缺的困難，無法保證志愿者組織中專業性人才的工資待遇問題，無法吸引專職化的志愿者長期在組織內部工作，志愿者組織的基本運行和志愿服務的提供基本依靠于熱心人士的自愿付出，這就導致了志愿服務資源的不穩定性和不牢靠性，大大影響了志愿服務的質量和志愿者組織的品牌效應。

二是志愿服務組織的人才培養不到位，首先政府缺乏對志愿者組織人才進行培訓的意識，并沒有有效地對志愿者以及志愿者組織管理者進行從業培訓和指導，其次志愿者組織自身缺乏對其志愿者培訓的資源和資金，大多數志愿者組織的資金來源主要是依靠社會的捐助，并且主要也是用來進行志愿服務活動的，并沒有多余用來進行培訓工作，最后目前我國專業化從事志愿者培訓的人才和機構并不多見。“人才瓶頸”已經是當前制約我國志愿服務組織發展和志愿服務品牌項目建設的重要問題。

2.3 志愿者參與面不廣，專業性不足

當前，社會上的志愿服務還沒有形成共識，提供志愿服務的群體來源渠道較為單一，志愿者組織中的老年人、一般群眾和非專業人士居多，而真正具有更多志愿服務力量的青年人、高學歷者、專業性人才較少。志愿者的招募，基本僅限于單位黨員和基本員工。這也就造就了一種封閉式的志愿服務體系，未能將社會上有志愿精神和志愿熱忱的愛心人士集中在一起。這樣的弊端在于在一個封閉的志愿服務環境體系里，志愿活動的廣度、效度不能發揮到它最大的程度。除此之外，在對外打造志愿服務品牌，提升志愿服務影響力上也有消弱的作用。

2.4 供需對接不暢，服務內容單一

“需求導向、弱勢優先”是國際通行的志愿服務基本原則。稀缺的志愿資源首先應該向社會弱勢群體傾斜。很長一段時間，我國的志愿需求和供應無法真正實現精準化對接。原因主要有三個方面：一是志愿服務需求者和志愿服務提供者之間沒有很好的溝通的媒介，雙方的信息不對等；二是志愿者組織內部存在著家長作風，志愿服務項目的設立由志愿者組織中掌握主要志愿資源的少數人憑借主觀判斷去決定，未曾全面考慮社會需求；三是志愿服務活動絕大多數沒有完善的效果反饋制度來使志愿者組織項目設立者知曉最真實的志愿效果，并為今后的志愿服務提供實踐經驗。

3 海安市對志愿服務組織的管理舉措

海安市依托新時代文明實踐建設，為實現對全市志愿服務資源的最大化利用，探索出了一系列統籌管理方式來實現志愿服務的精準化對接、志愿服務項目的常態化推進以及志愿服務組織的隊伍建設。

3.1 志愿服務精準化對接

一是精準掌握志愿服務供給者的情況。通過建立完善志愿者注冊制度、志愿服務記錄制度、志愿者激勵制度、志愿者培訓制度、志愿服務組織和項目的孵化制度等，全面精準地掌握志愿者和志愿服務組織的情況并實時追蹤志愿活動開展情況，以此來為之后的精準設立志愿服務項目和提供志愿服務相關培訓提供基礎資料，以達到志愿資源的最大化利用。

二是精準發現志愿服務需求者的情況。首先依托各基層實踐站所深入調查了解社區需求，其次搭建網絡“云平臺”收集群眾心愿，通過精準完善志愿服務“需求庫”，推動文明實踐志愿服務有的放矢，精準實施。

三是精準實現志愿服務供需對接。在精準掌握志愿服務需求庫和供給庫情況的基礎上，文明實踐中心統籌對比志愿者與志愿服務組織的供需對接和志愿服務對象與志愿服務志愿的供需對接兩個系統，精準地設立志愿服務項目并分配給最合適的志愿服務組織，以實現志愿服務供需的精準對接。

志愿服務供給的精準對接，通過志愿服務的精準定位，避免了福利疊加或配置錯位，避免了志愿資源的浪費；同時通過政府層面的統籌調配實現了志愿服務的快速對接，能夠更加及時有效地解決問題，提高志愿服務的質量。

3.2 志愿服務項目常態化

海安市把各類節日作為文明實踐活動開展的重要節點，編制了文明實踐日歷，根據社會需求因時因地地設置了志愿服務活動，使其項目化，并將實現了志愿服務項目常態化。

一是針對長期問題設立常態化服務項目。像老弱病殘幼等弱勢群體的生活困境并不是一兩次社區的志愿活動能夠改變的。面對這種長期存在并且社會普遍關注的問題，海安市依托文明實踐日歷制定了常態化的志愿服務項目，在固定節點整合多方志愿服務資源和力量，常態化服務，以持續發力實現志愿服務效果質的提升。

二是針對常態化服務項目提供固定資金支持。以常態化的志愿服務項目為抓手，建立相對應的資金賬戶以保障志愿服務項目的長期性和長效性。

三是以常態化的服務項目吸引專業化人才。以文明實踐日歷為時間軸，項目化序時推進各志愿服務項目的實施，并對照服務項目的內容積極對接相關職能部門、群團組織以及社會志愿服務組織，并吸引專業化的志愿服務人才為自己擅長的志愿服務項目提供專業的志愿服務。

3.3 志愿服務組織隊伍建設

一是志愿服務組織數量急劇上升。海安市在政府的統一部署下，在空間營造方面，通過志愿服務站點的星羅密布，擇家為點，平均每一公里就有一個志愿服務站點，并且各志愿服務站點之間橫向聯系，人員共通，資源共享，文明共建，以此來提升活動組織力，實現了志愿服務組織的網格化管理，達到了力量整合、形散神聚的效果。

二是志愿服務組織規模不斷壯大。海安市對現有的志愿服務組織和志愿服務資源進行了有效的梳理和整合，使得志愿服務組織規模不斷壯大。首先是對地域相近、業務相近的志愿者組織進行了整合，其次是通過宣傳和推廣提升現有志愿者組織的品牌號召力和凝聚力，使其能夠招募更多優秀的志愿者。

三是志愿服務組織專業化得到提升。海安市打造了8個志愿服務平臺，以此來更好地指導服務基層開展志愿服務活動，分別為理論宣講平臺、教育服務平臺、文化服務平臺、科技與科普服務平臺、健身體育服務平臺、立法律服務平臺、衛生環保平臺、扶貧幫困平臺。這8 個志愿服務平臺分別以市級相關職能部門牽頭，由專業人員組成并通過專業培訓提供專業的志愿服務，實現了專業的人提供專業的服務。

4 海安市對志愿服務組織統籌管理的問題和建議

一是要破除政府作為的弊端。新時代文明實踐建設其實以政府行為來介入志愿者組織的運行和管理當中，用相應的政府行政手段，如文件發行、政策制定等來對志愿者組織進行規范性的管理并提出要求。各基層志愿服務站點在執行的時候要結合世界，警惕照本宣科，更要謹防為了一味地完成上級的硬性指標而弄虛作假。

二是要提升自治能力。志愿服務組織最終的發展還是要依靠自身的運行，政府要完成頂層設計之后不斷懂得放權、賦能、增效，提升志愿服務組織自身的治理治理能力，發揮其作為第三部門的公共管理優勢，達到能量釋放的最大化。