高校建設(shè)工程審計“建議”職能初探

許寧XU Ning

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京100083）

0 引言

根據(jù)近日教育部修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47 號）（以下簡稱《規(guī)定》），對于高校內(nèi)部審計有了新的定義“本規(guī)定所稱內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動。”該定義與《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11 號）中內(nèi)部審計的定義相同。相對于2004 版《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》的內(nèi)部審計定義增加了“內(nèi)部控制、風(fēng)險管理”內(nèi)容、“建議”職能和“以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”的方針。早在2016年《教育部關(guān)于加強直屬高校建設(shè)工程管理審計的意見》中就有關(guān)于工程審計“建議”職能的論述，“對于發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性問題，應(yīng)及時提出審計建議，提交有關(guān)部門研究解決。”《規(guī)定》把“建議”職能寫入內(nèi)部審計定義，提出了更高的要求，也賦予了更深刻的內(nèi)涵。

由此一來，工程審計的職能包括用規(guī)范和科學(xué)的方法進行獨立的監(jiān)督、評價和建議。評價是以審計事項的真實情況為基礎(chǔ)，評價審計事項的水平。監(jiān)督是以評價為基礎(chǔ)，揭示工程問題，明確相關(guān)管理責(zé)任。建議是在評價、監(jiān)督的基礎(chǔ)上，提出合理的見解或意見，或者提出解決問題的辦法，完善工程治理體系，提高工程治理能力。

根據(jù)實踐總結(jié)與理論探索，筆者認為高校的工程審計建議仍存在較大提升空間，職能意義有待深刻挖掘。本文從已有審計建議做法出發(fā)，就發(fā)揮“建議”職能作用、提升審計建議質(zhì)量的一些想法進行梳理，謹為今后高校如何更好履行審計“建議”職能提供借鑒。

1 做法

筆者單位已經(jīng)初步開展了工程審計建議工作，審計建議包括兩個層面，一是針對某一個問題的審計建議，二是針對某一類問題的審計建議。具體做法有：①審計建議與工程結(jié)算審計工作同步進行。結(jié)算審計中工程本身和施工管理的缺陷會集中體現(xiàn)，導(dǎo)致結(jié)算爭議。例如在結(jié)算審計工作中，發(fā)現(xiàn)某裝修工程的合同形式為設(shè)備采購合同，對于合同工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、合同價格形式等各方面均沒有約定。對于該問題，提出管理意見書，提示未使用規(guī)范合同范本的風(fēng)險，提出今后簽訂合同的注意事項；②審計建議與全過程審計工作同步進行。事前、事中、事后審計貫穿審計全過程，提出有效審計建議有利于防止、發(fā)現(xiàn)并糾正建設(shè)管理違規(guī)低效等行為，防范風(fēng)險。如在全過程審計過程中，發(fā)現(xiàn)某工程的兩個標(biāo)段在施工招標(biāo)時，招標(biāo)范圍部分重復(fù)。對于該情況，及時提出審計建議書，對重復(fù)部分進行劃分；③審計建議作為專題工作單獨進行。專項審計更為深入、范圍更加廣泛、事實更加清晰。例如對于發(fā)現(xiàn)的工程功能需求反復(fù)變更或進款支付超前或滯后等典型性、普遍性問題向?qū)W校提出報告，提出改進治理的建議，經(jīng)校領(lǐng)導(dǎo)批示，被審計單位研究討論并整改落實。

2 如何發(fā)揮審計建議作用

2.1 加速高校工程審計轉(zhuǎn)型

目前高校工程審計多偏重于造價審核，對內(nèi)部控制及管理責(zé)任的審計工作開展不夠深入，使得在結(jié)算中工程管理職責(zé)的界限模糊，甚至引起司法訴訟。如果持續(xù)重點實施造價審計，審計建議就會以細微末節(jié)為主，缺少綜合性頂層設(shè)計的審計產(chǎn)品，無法服務(wù)于學(xué)校提升建設(shè)工程管理水平。

審計建議職能要求高校工程審計在傳統(tǒng)造價審計和合規(guī)審計的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向、以內(nèi)部控制審計為重點，拓展工程風(fēng)險審計。通過工程業(yè)務(wù)審計，評價工程業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性、合理性；通過內(nèi)部控制審計，了解建設(shè)工程歸口管理、管理崗位設(shè)置與職責(zé)情況，發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程各階段履行基本程序、執(zhí)行有關(guān)政策、預(yù)算和付款控制等管理的設(shè)計和執(zhí)行缺陷；通過工程財務(wù)信息審計來評價信息的真實性和財務(wù)績效水平，分析低水平的財務(wù)績效的原因。審計工作中，評估風(fēng)險管理過程的有效性，如投資決策是否具有科學(xué)性，設(shè)計是否得到有效管理，招投標(biāo)權(quán)限是否過于集中或下放等，識別各工程建設(shè)領(lǐng)域的風(fēng)險點，評價風(fēng)險點的潛在影響。

2.2 推進高校工程審計整改

工程審計不是為了審計而審計，而是要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。《規(guī)定》明確內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)立足于促進機制建設(shè)，著眼于促進問題解決，對審計發(fā)現(xiàn)問題做到事實清楚、定性準(zhǔn)確，并在分析根本原因的基礎(chǔ)上提出審計建議。當(dāng)前審計建議書中提出的審計問題存在描述不清、不準(zhǔn)、不透等問題，提出的審計建議可操作性較差，或無審計建議。另外對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，如何整改以及怎么算整改完成缺少指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，審計與整改雙方容易產(chǎn)生不同意見，導(dǎo)致整改工作的規(guī)范性不足。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)該深入分析、善于總結(jié)，利用自身豐富的審計經(jīng)驗、系統(tǒng)的知識結(jié)構(gòu)，借鑒其他部門先進的管理技術(shù)，提出切實可行、實用精準(zhǔn)的高質(zhì)量審計建議作為整改要求，以便被審單位及時糾正，避免類似情況再次發(fā)生。同時通過對整改建議的思考，提升了對問題發(fā)現(xiàn)及定性的認識，提高了審計提出問題的審慎度。

3 如何提高審計建議質(zhì)量

3.1 完善審計協(xié)調(diào)溝通機制，優(yōu)化審計環(huán)境

傳統(tǒng)觀點認為內(nèi)部審計機構(gòu)就是審計處，但實際上審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校長辦公會、黨委常委會等校級機構(gòu)都是審計組織架構(gòu)的組成部分。在實際工作中，學(xué)校審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校長辦公會、黨委常委會應(yīng)當(dāng)定期聽取內(nèi)部審計工作匯報，加強對內(nèi)部審計重要事項的管理，定期研究審計整改與結(jié)果運用情況；審計處應(yīng)該通過OA 等途徑，及時向?qū)W校主要負責(zé)人提交審計情況匯報、違規(guī)事項處理的審計建議等。有的高校存在將審計發(fā)現(xiàn)問題批示審計處去牽頭落實整改的情況，這樣會增加審計處提出審計建議的顧慮，遏制審計建議職能發(fā)揮作用，應(yīng)予杜絕。

建立與被審計單位的有效溝通機制。有的被審計單位對審計及整改過程存在抵觸心理，急于撇清責(zé)任、拒絕問題。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)該協(xié)助被審計單位充分認識到加強工程審計工作是推動實現(xiàn)基建高質(zhì)量發(fā)展的需要，把審計發(fā)現(xiàn)問題及審計建議的應(yīng)用集中到改進工作、完善治理上來。在此基礎(chǔ)上，建立與被審計單位之間單個項目的審計建議模式和多個項目的普遍性、典型性問題的常態(tài)化溝通機制。審計工作中重視工程管理人員的參與作用和工程技術(shù)的支持優(yōu)勢。

另外應(yīng)當(dāng)建立并不斷完善審計處與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等部門的協(xié)作配合機制，工作上相互支持，疑難問題共商共討，信息共享結(jié)果共用，充分發(fā)揮審計建議作用，將整改工作落到實處。

3.2 整合社會審計資源，提升審計效率和效果

利用社會審計資源的優(yōu)點，一是對內(nèi)部審計資源的補充，降低了內(nèi)部審計機構(gòu)的考核和培訓(xùn)成本；二是可以獲得其先進的審計技術(shù)和方法，得到知識結(jié)構(gòu)的擴展。利用社會審計資源也有一些瓶頸，目前工程審計可利用的社會審計資源主要為造價咨詢公司。造價咨詢公司的審計重點在于工程造價，這和內(nèi)部審計的審計目標(biāo)、審計重點均存有偏差。同時由于造價咨詢公司審計人員直接實施業(yè)務(wù)，其掌握的信息數(shù)量和對信息的了解程度遠高于內(nèi)部審計機構(gòu)，可能出現(xiàn)信息傳遞不及時或信息不準(zhǔn)確、內(nèi)部審計機構(gòu)需要的信息并未披露等情況。在具體實施時，內(nèi)部審計機構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)和造價咨詢公司明確統(tǒng)一的審計目標(biāo)，確定審計范圍及審計重點，然后將審計內(nèi)容和業(yè)務(wù)進行必要的切割和標(biāo)準(zhǔn)化，利用內(nèi)部審計機構(gòu)和造價咨詢公司各自的優(yōu)勢，重點進行不同階段或不同內(nèi)容的審計，如有關(guān)“三重一大”政策的執(zhí)行情況由內(nèi)部審計機構(gòu)負責(zé)，造價的真實性、合理性由造價咨詢公司審核。在審計全過程，提高內(nèi)部審計機構(gòu)的參與程度，加強溝通，及時獲取信息，時時檢查，持續(xù)保持審計目標(biāo)的一致性，內(nèi)部審計機構(gòu)對采用的審計結(jié)果負責(zé)。

重視專家咨詢的作用。隨著工程審計監(jiān)督深度和廣度的拓展，特別是在法律、環(huán)境保護和計算機這些領(lǐng)域，內(nèi)部審計機構(gòu)非常缺乏專業(yè)人員。但是目前內(nèi)部審計機構(gòu)專家資源的應(yīng)用局限性較強，可獲取的專家資源渠道不一，對于是否熟悉相關(guān)政策、是否具備項目所需評審評價能力并不完全清晰，且缺乏監(jiān)督問責(zé)長效機制。亟需建立知識先進、專業(yè)結(jié)構(gòu)全面、公信力強的專家?guī)欤瑸閮?nèi)部審計機構(gòu)提供有針對性的咨詢，輔助內(nèi)部審計人員做出科學(xué)的判斷。

3.3 其他方法

其他方法還包括：

①創(chuàng)新審計方式，如通過對重大工程項目管理單位的內(nèi)部控制測評，了解到部門建設(shè)工程業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制情況，根據(jù)該部門的重大錯報風(fēng)險的概率，提高審計的審慎性和全面性，規(guī)避風(fēng)險。

②進一步提高內(nèi)部審計人員的獨立性。目前高校內(nèi)部審計人員的職級、職務(wù)或職稱晉升，甚至年度考核測評，都需要被審計單位的投票或者打分。高校應(yīng)當(dāng)進一步完善內(nèi)部審計人員考核評價機制和職稱、職務(wù)評聘制度，保障內(nèi)部審計人員享有相應(yīng)的晉升、交流、任職及相關(guān)待遇，解決內(nèi)部審計人員的后顧之憂。

③建立并不斷完善工程審計工作評價制度。考核工程審計人員的專業(yè)性、知識的先進性，檢查工作中重點內(nèi)容、重要階段是否全面覆蓋，評價工作作風(fēng)是否公正客觀、廉潔自律等。考核形式和評委的確定還需根據(jù)各學(xué)校實際情況，進一步研究探索。

4 結(jié)語

審計“建議”職能要求內(nèi)部審計機構(gòu)既是監(jiān)督者又是咨詢?nèi)耍纫岢鰡栴}也要預(yù)防問題、解決問題，緊緊圍繞學(xué)校中心工作，圍繞工程項目管理目標(biāo)，發(fā)揮審計監(jiān)督、服務(wù)作用。同時內(nèi)部審計機構(gòu)需要上級機關(guān)加強指導(dǎo)，加大培訓(xùn)力度，以提高履職盡責(zé)能力。