鄉村環境治理：政府職責與實現路徑

崔燦燦CUI Can-can；趙守飛ZHAO Shou-fei

（安徽財經大學財政與公共管理學院，蚌埠233030）

0 引言

美國海洋生物學家蕾切爾卡遜在1962年出版《寂靜的春天》后，公眾對環境問題的關注程度達到了那個時代的巔峰。她用她生動的語言講述了工業文明所帶來的諸多負面影響，給人們敲響了環境保護的“警鐘”。二十世紀中葉，羅馬倶樂部發表了（增長的極限），第一次記人們意識到了經濟發展與環境承載力之間的沖突與矛盾。自此，環境保護和治理問題被國內外學者廣泛關注，大量農村環境治理及可持續發展問題也進入學者們研究的范疇。

1 鄉村環境治理是政府的重要職責

改革開放以來我國農村發生了深刻變化，取得了舉世矚目的成就。然而農村環境狀況卻不容樂觀。去過農村的人可能很多都見過這樣的場景：各種生活垃圾和農用廢棄物堆放在村邊、路旁、田埂上，生活污水直接排入到周邊和水塘，滲入地下。村里的水塘70年代還能“淘米洗菜”，80年代還可以“游泳灌溉”，90年代已經是“垃圾覆蓋”，到現在已是“生態破壞”加上“魚蝦絕代”。由于鄉鎮企業布局不當，管理落后產生嚴重工業污染問題也屢見不鮮，鄉村環境治理困境凸顯。

1.1 環境治理是實現鄉村振興的基礎和前提

我國十九大報告指出要實施鄉村振興戰略，2019年中央一號文件指出生態宜居是鄉村振興的關鍵。鄉村振興的應有之義是讓鄉村成為真正適合農民群眾生存和發展的良好空間，鄉村振興要求農村要進行良好的環境治理。研究基層政府如何進行農村環境治理，破解農村環境治理的困境，是鄉村振興戰略的重要內容，而政府的基本職責之一就是通過監管的方式保護自然環境，全面實現鄉村振興。

1.2 農村環境污染將影響基層政府的公信力

農村環境問題如果不能有效地解決不僅影響農村居民的生活質量，也影響基層政府公信力的提升。因此，研究基層政府農村環境治理不僅有助于增強鄉鎮政府威信，也對我國基層政府如何更有效的治理農村環境提供了行動依據。在地方政府的諸種治理事項中，環境治理愈發顯現其緊迫性。長期以來農民的環境保護意識是相當匱乏的，在農民缺少環境保護意識的背景下，農村的環境保護只能依靠政府的監管。尤其是在將環保績效納入官員政績考核內容體系之后，環境治理對于地方政府的重要性得到明顯增強。環境治理滯后必然會影響到基層政府的公信力。

1.3 農村環境治理需強化政府法律監管

基層政府也就是鄉鎮政府在農村環境治理中的任務重，但法律授權存在不足，治理能力相對來說比較弱，環保機構編制保障較為滯后，部分監管能力不足。這些對鄉鎮政府農村環境治理工作的展開造成了很大的困難與壓力。迫切需要聯合基層政府以外的企業以及志愿者團體等社會組織力量，合作進行鄉村環境的綜合治理。許多國際組織和國內智囊機構的研究表明，導致中國環境出現問題的原因“除了資源稟賦和發展階段的客觀因素外，主要應歸因于政府對農村環境監管的低效和缺位”。所以，各級政府都應行使國家法律所賦予的權利，加強對本轄區的環境治理與保護工作。

2 政府利用市場化的環境治理方式效率較低

目前我國農村地區環境衛生水平普遍較低，這不僅影響了村民生活水平的提升，也不利于整個農村地區的長遠發展。然而村居環境的治理現在多是采取政府包辦出資購買社會服務的方式，這種市場行為治理環境的效率較低，并不能有效改善村居環境。

2.1 政府行政化外包手段的弊端

我國當前農村環境治理基本上處于一種無序的狀態，治理的主體多數是外包公司，也就是政府用行政化的手段將環境治理包辦給企業，這種方式有很多弊端，一方面為外包公司提供了權利尋租的空間，進而誘發村干部的腐敗行為，引發群眾對于村干部領導的不信任，從而損害基層治理組織的權威性；另一方面，也會由于企業本身具有的利潤最大化傾向，使得村民的生活垃圾處理得不夠及時，難以達到村民滿意的效果。

由于社會進步以及各項制度的變遷，不少村民逐漸失去了對于村級組織的依賴性，村兩委權威性的喪失，百姓不指望村干部，也不尊重村干部，更難以聽干部話去自覺配合村里的各項工作開展，這是村居環境治理難題的主要形成原因。實際上村組織權威性喪失還有源自自身的問題，就是目前基層開展工作所依據的“任務驅動和謀利導向”。我國農村治理工作的開展基本上是基于行政要求，基層組織處于被動地位，開展工作時，更注重的是能否及時按照上級的要求完成工作，而往往忽略了村民的真實想法和需求，這也是造成村兩委權威性喪失的原因。

2.2 部分外包方式的新選擇

基層政府可以將原先整體外包的環境治理方式轉變成部分外包的形式，依靠村民自身無法組織建設的環境治理可以外包給專門的環境治理公司，對于可回收垃圾的再次利用以及農村沼氣建設等可以外包給專業公司處理，結余下來的財政資金，可以用來發展當地基礎環境設施建設，可以較為合理的凸顯政府環境治理的主體地位，發揮政府參與環境治理的整體性優勢，從而重塑地方政府的治理權威，為引導村民自治做出鋪墊。

3 政府進行鄉村環境治理的實現路徑

3.1 強化基層政府工作人員責任

將環境整治納入地方政府承諾事項，廣泛宣傳，使愛護環境成為廣大人民群眾的行動和行為自覺，使環保文明觀念扎根鄉村，通過“學雷鋒青年志愿服務”引導全鄉群眾主動參與環境整治工作。農村人居環境的改善需要充分發揮政府的引領作用，要以當前村莊人居環境中存在的問題為重點，鄉鎮干部需要率先做出實際行動，不定期組織保潔員、生態護林員、區域內群眾等對責任區內路面、河道、房前屋后進行集中清理，持續深化政府工作人員在攻堅工作的戰斗堡壘作用，強化門前“三包”責任意識，根據自身崗位設定和責任區域劃分，用實際行動為村莊人居環境改善出謀獻力。

3.2 加強源頭式村居環境治理

村居環境治理實際運行過程中的問題，首先是治理主體往往僅限于村干部和外包垃圾處理公司，這就是只注重結果整治，而忽略源頭整治。村民是垃圾產生的源頭，也是控制垃圾處理的關鍵因素，應當迫切納入到環境治理工作中來。而農村由于長期以來的生活習慣，往往缺少環境保護意識。因而首先需要改變村民對環境保護的認識，用具體措施來規范、引導村民的生活行為。比如定期開展“美好庭院”評選活動，對于環境衛生做得好的家庭給予一定物質和精神上的獎勵，引導村民向他們看齊，此舉一則可以逐漸培養村民的環保意識，另一方面也可以調動村民參與村居環境治理的積極性。

村居環境治理不應當僅僅靠村干部和政府購買服務的行政手段，更應當積極調動群眾參與進來，從而達到源頭治理的目的。可以引導村民做到垃圾分類，不隨意傾倒垃圾；不在自家院子里搞養殖，農村環境改變了，再去養殖這些家禽勢必會有很多的動物糞便、氣味等，對環境造成一定的污染；禁止在街道上堆放秸稈：農村每到莊稼收獲以后，都會產生很多的秸稈，從地里運回家堆放在房前屋后，不僅僅是影響環境和街道的整潔，更可怕的是秸稈易燃容易造成火災，全國每年因為秸稈起火的例子比比皆是。現在農業機械發展的很快，秸稈可以打碎還田，也可以作為牲畜飼料賣掉，或者是在田地里找一個不影響交通的地方存放，不管哪一種方式總比堆在村子里要好很多，也安全的多；做飯盡量采用液化氣，通天然氣的就用天然氣，不在田地里點火和亂扔煙頭；不亂扔農藥瓶子；減少對空氣和水源的污染等等。

3.3 加強志愿者隊伍建設彌補群眾參與不足

基層政府可以加強志愿者隊伍建設，采取圍繞農村人居環境的集中整治行動開展“三清一改”，即清理農村生活垃圾、清理村內塘溝、清理畜禽養殖糞污等農業生產廢棄物、改變影響農村人居環境的不良習慣要求，集中清理房前屋后的亂堆亂放，進行路面清掃、溝渠清通、雜草清除、垃圾清運，用實際行動助力農村人居環境整治村莊清潔行動。為了堅持環境整治與轉變觀念相結合，基層政府工作人員應當加強對村民的宣傳教育，積極倡導文明新風，引導居民群眾改變不良生活習慣，培養居民群眾生態環境保護意識，彌補群眾參與不足，倡導健康生活方式。