PPP模式下存在的工作難點(diǎn)及措施的分析研究

林菁菁

漳州市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，“一帶一路”倡議的實(shí)施增加了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的需求。然而政府的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃是有限的，因此迫切需要適當(dāng)?shù)幕I資模式以減輕政府財(cái)政資金的壓力。PPP（Public-Private-Partership）是國(guó)家與社會(huì)資本之間合作的融資模式。國(guó)家與社會(huì)資本之間的合作模式具有很多優(yōu)勢(shì)，例如投資主題多樣化，經(jīng)濟(jì)效率高和適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配。

PPP 模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以減少政府財(cái)政壓力，因減少前期的資本性投入較高，通過(guò)PPP 模式引入社會(huì)資本能夠降低短期的建設(shè)資金，有利于緩解政府的財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變?yōu)榉制诟顿M(fèi)的形式。近年來(lái)，政府高度重視PPP模式在金融領(lǐng)域的作用，并采取了各種措施來(lái)支持PPP模式的發(fā)展。盡管中國(guó)PPP的發(fā)展動(dòng)態(tài)非常強(qiáng)勁，但PPP市場(chǎng)仍處于起步階段，在供應(yīng)和管理方面都表現(xiàn)出特殊性。項(xiàng)目在進(jìn)行可行性、投融資、運(yùn)營(yíng)管理及經(jīng)濟(jì)效益等一系列研究測(cè)算過(guò)程中，因許多因素限制了項(xiàng)目的有效實(shí)施，不可避免地導(dǎo)致PPP 模式發(fā)展的復(fù)雜狀況。以下為PPP 模式下存在的工作難點(diǎn)及措施。

2 PPP模式下存在的工作難點(diǎn)

2.1 機(jī)制不健全

目前，對(duì)重大國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中的投資進(jìn)行監(jiān)督和檢查的主要職能部門為發(fā)改委。該部門的主要職責(zé)為對(duì)不同行業(yè)和工業(yè)項(xiàng)目的投標(biāo)監(jiān)督和執(zhí)行進(jìn)行有效管理，比如說(shuō)，建設(shè)，水利，運(yùn)輸和購(gòu)買進(jìn)口設(shè)備由負(fù)責(zé)建設(shè)，水利，交通和對(duì)外貿(mào)易的行政部門制定提供。投資運(yùn)營(yíng)監(jiān)控由部門分散監(jiān)控，很難進(jìn)行跨部門審查，這可能導(dǎo)致跨職能的工作產(chǎn)生多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)細(xì)化等情況，使得項(xiàng)目的施工監(jiān)督被制約，工作效率降低且腐敗現(xiàn)象普遍。同時(shí)，我國(guó)未出臺(tái)有關(guān)PPP 模式下融資的相關(guān)法律，現(xiàn)有的法律體系中不包括諸如項(xiàng)目融資和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理之類的內(nèi)容，且可執(zhí)行操作性不強(qiáng)。總體而言，這類特殊的地方性條例易與其他地方性文件產(chǎn)生沖突，甚至和上級(jí)法律有所違背，無(wú)法保證這類規(guī)定的系統(tǒng)全面執(zhí)行。不僅如此，政府還缺乏連貫有效的監(jiān)督，把管理處于中心地位，忽視調(diào)查和制裁的重要性，導(dǎo)致違反了法律法規(guī)不能及時(shí)糾正并懲罰。一些法律規(guī)定非法活動(dòng)的制裁相對(duì)較輕，這導(dǎo)致違法成本相對(duì)較低[2]。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)沒有相應(yīng)結(jié)構(gòu)

PPP 項(xiàng)目的資金投入一般涉及大量資金，周期長(zhǎng)且參與者眾多，并且具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。為了緩解資金帶來(lái)的壓力，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本中，這不利于項(xiàng)目的建設(shè)，反之可能會(huì)滋生更多問(wèn)題。政需要投入更多資金用來(lái)增加風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的成本，或者因私營(yíng)部門承擔(dān)了許多風(fēng)險(xiǎn)而未獲得合理回報(bào)，從而使項(xiàng)目難以為繼。因此，在合同階段充分分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是成功實(shí)施PPP 項(xiàng)目的先決條件，但由于存在風(fēng)險(xiǎn)加上尚不清楚如何根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)限額也比較困難。政府一直是實(shí)施PPP 項(xiàng)目的主導(dǎo)者，而私營(yíng)部門則是最弱勢(shì)的部分。因?yàn)橐恍┮蛩兀軌蚓芙^履行合同義務(wù)，不利于私營(yíng)部門項(xiàng)目的進(jìn)展，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，加上PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本積極性下降，不利于PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

2.3 評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一性

《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，公開招投標(biāo)是國(guó)家政府采購(gòu)的主要方法，PPP 模式下的項(xiàng)目可通過(guò)公開招標(biāo)有效地防止腐敗行為。但在中國(guó)PPP 項(xiàng)目的采購(gòu)過(guò)程中，它仍然基于通用招標(biāo)系統(tǒng)，無(wú)法滿足其特殊性[1]，存在制度和法律不完善，缺乏對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，且投標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的主觀性強(qiáng)。無(wú)法通過(guò)招標(biāo)真正為PPP 項(xiàng)目提升經(jīng)濟(jì)和運(yùn)營(yíng)管理效益，甚至許多PPP 項(xiàng)目無(wú)法按項(xiàng)目合同條款執(zhí)行。所以相關(guān)法律機(jī)制的完善，有利于PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)展。普遍使用綜合評(píng)標(biāo)法的項(xiàng)目其評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和要點(diǎn)不確定，沒有具體的依據(jù)，報(bào)價(jià)部分僅占據(jù)一定的比例比值，但是量化無(wú)法對(duì)其他因素進(jìn)行確定。因此，因主觀判斷而導(dǎo)致的評(píng)估專家的評(píng)估缺乏科學(xué)合理性，并且存在一定的人為主觀意識(shí)。因?yàn)镻PP 項(xiàng)目具有較長(zhǎng)的合同期限，投標(biāo)企業(yè)需要參與到全生命周期中，且能夠達(dá)到條件的投標(biāo)企業(yè)數(shù)量有限，因此導(dǎo)致用于評(píng)判審查PPP投標(biāo)資格的條件相對(duì)寬松。為減輕資金壓力，相關(guān)單位主要在評(píng)估環(huán)節(jié)對(duì)融資計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，建設(shè)和后續(xù)發(fā)展，卻往往忽略績(jī)效和社會(huì)責(zé)任等因素對(duì)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的作用，可能造成PPP項(xiàng)目的崩潰。

2.4 社會(huì)資本中標(biāo)后審批難以推動(dòng)

由于PPP 市場(chǎng)目前仍處于起步階段，在行政審批制度方面未明確相關(guān)規(guī)定，故社會(huì)資本中標(biāo)開展后續(xù)行政審批工作將面臨打破常規(guī)的問(wèn)題。由于項(xiàng)目業(yè)主的變更，考慮其立場(chǎng)的不同，審批部門對(duì)社會(huì)資本報(bào)送的方案設(shè)計(jì)、概預(yù)算審查、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)辦理、審計(jì)等存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致社會(huì)資本中標(biāo)后難以推建設(shè)。審批工作的滯后將影響項(xiàng)目開工建設(shè)，影響整個(gè)PPP 項(xiàng)目的服務(wù)期限。

3 PPP模式下項(xiàng)目問(wèn)題的解決方案

3.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

盡快出臺(tái)針對(duì)PPP 模式下的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)章制度和法律法規(guī)，減少不符合PPP項(xiàng)目服務(wù)的規(guī)定，避免了下級(jí)法律條款之間的沖突，以及下級(jí)法律與上級(jí)法律之間的沖突，并逐步實(shí)現(xiàn)完成了項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。另一方面，還可以增強(qiáng)有效的法律法規(guī)的功能，制定實(shí)施規(guī)則和行政法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)利和義務(wù)，并定義科學(xué)方法和法規(guī)以及評(píng)定審查標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目程序更加科學(xué)具體，減少錯(cuò)誤，創(chuàng)造更加開放、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。與此同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)在開展PPP 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制階段，應(yīng)及時(shí)與有關(guān)部門溝通掌握建設(shè)方案控制性指標(biāo)，確保可行性研究報(bào)告滿是建設(shè)要求，以便社會(huì)資本中標(biāo)后需按有關(guān)部門的要求重新優(yōu)化方案，加快方案審批的進(jìn)度，避免項(xiàng)目投資估算存在調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政承受力論證和物有所值評(píng)價(jià)有效性。

3.2 招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管機(jī)制需要進(jìn)一步完善

目前，分散管理形式為我國(guó)投資監(jiān)督的主要形式。為確保未來(lái)的良性發(fā)展，建筑市場(chǎng)需要建立健全完整統(tǒng)一的監(jiān)管體系，不講行業(yè)分支機(jī)構(gòu)區(qū)分開來(lái)，而由國(guó)家發(fā)改委組成，各級(jí)質(zhì)量控制服務(wù)機(jī)構(gòu)，紀(jì)律監(jiān)察部門以及各行業(yè)協(xié)會(huì)組成。當(dāng)?shù)氐墓芾頇C(jī)構(gòu)由國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接管理。創(chuàng)新招標(biāo)和監(jiān)督方法，改善員工的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)環(huán)境，建立各種平臺(tái)并專注于培訓(xùn)和提高主管監(jiān)管部門的專業(yè)水平。在科技的輔助作用下有效提高機(jī)構(gòu)管理的信息化水平，實(shí)現(xiàn)資源的整合，不斷擴(kuò)大監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，逐漸構(gòu)建完善的監(jiān)測(cè)體系。建立相應(yīng)的信譽(yù)制度和獎(jiǎng)懲制度，對(duì)誠(chéng)信度較低的公司和員工實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)其參與加以限制。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中違法犯罪問(wèn)題的調(diào)查和懲罰。

3.3 建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度的優(yōu)化

使招投標(biāo)制度趨于公開和透明，更新和完善科學(xué)、先進(jìn)的方法，旨在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，定義適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)限額并實(shí)現(xiàn)最佳的風(fēng)險(xiǎn)分配方案。制定詳細(xì)的規(guī)章制度，明確和深化雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范參與各方的行為，懲處嚴(yán)重的違法行為并防止因責(zé)任不清而造成負(fù)面影響。完善評(píng)價(jià)制度，科學(xué)制定評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，提高招投標(biāo)審查的客觀性，預(yù)防主觀評(píng)價(jià)的影響。對(duì)招標(biāo)模型進(jìn)行多方面的評(píng)估，從資金、成本、技術(shù)、管理、信用、績(jī)效和社會(huì)責(zé)任的角度進(jìn)行全面審查，以確定中標(biāo)人[4]。完善PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)環(huán)境，堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，確保項(xiàng)目順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

3.4 實(shí)施方案階段梳理項(xiàng)目全過(guò)程審批意見

實(shí)施機(jī)構(gòu)在配合專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)制定PPP 實(shí)施方案階段，應(yīng)梳理社會(huì)資本中標(biāo)后的各項(xiàng)審批事項(xiàng)，全面考慮項(xiàng)目有序開展，在充分征求相關(guān)單位對(duì)項(xiàng)目審批提出意見，并將較容易存在分歧和爭(zhēng)議的審批環(huán)節(jié)編入實(shí)施方案，并報(bào)送市政府研究審批，以合法有效地的方式確PPP投資項(xiàng)目的可行性。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家基本公共服務(wù)的蓬勃發(fā)展，PPP 模式的深入推廣和國(guó)家相關(guān)政策的支持，更加全面完善的PPP 模式將進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。作為PPP 模式的研究人員和項(xiàng)目實(shí)施者，不利的發(fā)展因素在這一階段不可忽視。PPP 項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的項(xiàng)目，在具體實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)引起更多關(guān)注。筆者認(rèn)為，強(qiáng)有力的法律法規(guī)，強(qiáng)有力的行政監(jiān)督和招標(biāo)機(jī)制可以填補(bǔ)空白和漏洞，并促進(jìn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各方共贏。