新政府會計制度對事業單位財務管理的影響及對策

孫亞敏

（江蘇省生產力促進中心，江蘇南京 210042）

0 引言

為適應新形勢發展，財政部制定出臺了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，于2019年1 月1 日起，在全國各級各類行政事業單位全面施行。新政府會計制度相比于舊制度有很大的變化：一是會計科目“雙體系”，即財務會計體系和預算會計體系，二者基于同一會計核算系統，實現預算會計與財務會計相互分離又適度銜接的雙核算體系；二是核算“雙基礎”，即財務會計是以權責發生制為核算基礎，預算會計是以收付實現制為核算基礎；三是會計要素“5+3”，即財務會計包括資產、負債、凈資產、收入、費用，預算會計包含預算收入、預算支出、預算結余，同時將一些會計科目進行了細化；四是對相同的原始憑證進行平行記賬，即對于納入部門預算管理的現金收支業務，在采用財務會計核算的同時應當進行預算會計核算，而對于其他業務，僅需進行財務會計核算；五是會計報告“雙報告”，即對基于以權責發生制為核算基礎的財務會計數據生成政府部門財務報告，對基于以收付實現制為核算基礎的預算會計數據生成部門決算報告。新政府會計制度的實施有利于事業單位完善財務管理制度，保障績效管理的全面實施以及促使資源配置更加科學，同時也對財務管理人員面臨著巨大的挑戰。基于此，本文首先探討了新政府會計制度對事業單位財務管理工作的影響，接著提出了應對措施，希望對提升事業單位的財務管理水平有所幫助，從而實現事業單位的健康、可持續發展。

1 新政府會計制度對事業單位財務管理的影響分析

貫徹實施新政府會計制度，是全面落實黨的十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”、黨的十九大關于“全面實施績效管理”等決策部署的重要舉措，對事業單位的財務管理帶來巨大的影響，包括有利于提高事業單位會計信息質量、優化資源配置、進一步完善財務管理制度、推動全面實施績效管理等，進而提升財務管理水平，實現事業單位的可持續發展。新政府會計制度為事業單位帶來積極影響的同時，也給事業單位財務人員帶來巨大的挑戰，包括轉變傳統的財務管理理念和方法。

1.1 促使財務人員轉變傳統的財務管理理念和會計方法

新政府會計制度引入了以權責發生制為核算基礎的財務會計體系，實現了預算會計與財務會計相互分離又適度銜接的雙核算體系，這就要求事業單位財務人員必須轉變傳統的財務管理理念和會計方法，以適應新政府會計制度各項規定和要求，進而實現財務管理目標，確保財務管理活動的科學性、規范性和完整性，從短期來看，對事業單位的財務管理工作帶來一定的挑戰。舊政府會計制度下的財務管理比較注重預算編制，輕成本核算，會計核算方法一般采用收付實現制，主要以提供反映預算收支執行情況的決算報告為目的，無法準確、完整反映政府資產負債“家底”，以及政府的運行成本等情況，難以滿足2014 年新修訂的《預算法》提出按年度編制以權責發生制為核算基礎的政府部門財務報告的信息需求；此外，事業單位不夠重視外部監督，財務管理體系不夠健全，不利于實現財務管理目標。新政府會計制度要求事業單位會計科目“雙體系”，會計核算“雙基礎”，即在同一會計核算系統中引入了財務會計，核算方法采用權責發生制，生成的數據按照要求編制政府部門財務報告，能夠有效反映事業單位的運行成本以及“家底”狀況，有利于發揮財政部門的社會監督職能，全面監督事業單位的資產、負債、凈資產、運行成本等財務狀況，有利于降低事業單位潛在的財務風險，促使事業單位的財務活動公開化、透明化，財務管理工作規范化，使財務管理活動更為科學、合理。在此情境下，事業單位的財務人員必須加強新政府會計制度的理論學習，真正掌握、領會其內容及要領，打破舊思維，轉變管理理念和會計方法，并且學以致用，提高財務管理水平，推進事業單位財務管理工作邁上新臺階。

1.2 促使事業單位資源配置更加合理

舊政府會計制度下事業單位對固定資產和無形資產不進行實提折舊和攤銷，一方面導致很多使用年限較長的已經沒有使用價值的固定資產、無形資產在賬面上依然是原值體現，不能準確反映事業單位的資產狀況，存在高估資產的風險，使資源配置出現偏差；另一方面折舊和攤銷并沒有分期計入相應的期間費用中，出現資源配置與維護費用核算不成配比的問題，不能有效反映事業單位的運行成本，也不利于推進事業單位的績效管理。新政府會計制度引入了權責發生制，要求對成本費用實施精細化管理，凡在本期已經發生或應當負擔的一切費用，不論是否在本期已實際支付或未付的貨幣資金，均應作為本期的費用處理，記賬方法更為合理，既有利于財務收支的合理配比，也能夠為績效考核提供可靠且準確的數據支撐，提升事業單位的內部管理水平和運行效率。此外，新政府會計制度細化了財務會計科目，比如增設了固定資產累計折舊、無形資產累計攤銷、壞賬準備等會計科目，規定固定資產、無形資產按照一定的折舊、攤銷方法在規定的折舊、攤銷年限內按月進行計提折舊、攤銷，并進行賬務處理；新制度規定要加大對往來款項的管控力度，采用一定的方法至少每年末都應該及時對賬上的往來款項進行賬齡分析［1］，對單位收回后無須上繳財政的應收賬款和其他應收款，估計壞賬損失，提取壞賬準備并轉作當期費用。這能夠準確反映事業單位的資產狀況、運行成本，有利于對事業單位的資產使用情況進行科學、客觀、合理的評價，根據評價結果采取更加有效的資源配置策略，促使事業單位的資源配置更加合理，提高資源使用效率，確保國有資產的保值增值。

1.3 促使事業單位深化績效管理理念

新政府會計制度的亮點之一是引入了權責發生制，明確費用支出的歸屬期間，凡是屬于本期的費用，即使沒有資金支出，也作為本期費用處理；如果不屬于本期費用，即使在本期發生資金支出，也不能列入本期費用。以權責發生制為核算基礎的財務會計體系加強了事業單位的成本核算工作，為單位進行績效考核提供可靠、合理、準確的數據支撐，夯實績效管理基礎，深化績效管理理念，完善了預算績效管理體系，有利于提高行政運行和財政資源配置效率。新政府會計制度的亮點之二是優化并細化了預算會計科目、省級預算執行經濟科目，對事業單位的預算編制提出了更高的要求，預算會計核算基礎是收付實現制，對納入預算管理的現金收支業務，進行預算會計核算，能夠有效反映預算執行結果。此外，按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求以及上級部門通知要求，從2020年度起，所有省級預算單位需要編制部門整體支出績效目標，一般公共預算資金安排的1 000 萬元以上（含）省本級項目和所有專項轉移支付項目需單獨編制專項資金績效目標，這有利于統籌推進全面實施預算績效管理改革，樹立績效管理理念，創新預算管理方式，強化支出責任和效率意識，提高財政資金運行效率和效益，促使事業單位的資金配置更加合理、科學、規范，有利于進一步提高事業單位的預算管理水平，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。綜上所述，新政府會計制度的實施，有利于深化績效管理理念，順利推進績效管理的全面實施。

1.4 促使事業單位進一步完善財務管理體系

新政府會計制度的實施，有利于事業單位的財務管理工作進行更加科學、有效地審查及考核，促使事業單位按照制度規定要求不斷完善自身的財務管理制度，使得事業單位的財務管理體系更加規范、完善，提高了財務數據的準確性，有效促進了事業單位的健康、可持續發展。具體表現在但不局限于以下3個方面：一是建立政府部門財務報告制度。舊政府會計制度下要求編制部門決算報告，決算報表重點反映單位的預算執行情況，但是舊制度下的會計核算基礎不僅僅是收付實現制，還包含了權責發生制，核算基礎不統一，導致決算報表不能有效準確反映事業單位的“家底”情況。新政府會計制度實施后，嚴格要求事業單位不僅要以收付實現制為核算基礎生成的預算會計數據編制決算報表，還要以權責發生制為核算基礎生成的財務會計數據編制政府部門財務報告，每年上半年按照上級主管部門通知要求在財政部規定的編報系統中進行統一編制，促使事業單位在財務管理制度中按照規定要求建立政府部門財務報告制度，這能夠更加完整、準確反映事業單位的財務狀況、“家底”情況。二是建立成本核算制度。新政府會計制度引入權責發生制，明確了成本核算歸屬期間，要求成本核算精細化，提高了會計信息質量。財政部后續出臺了《事業單位成本核算基本指引》，要求事業單位加強成本核算工作，提升單位內部管理水平和運行效率，夯實績效管理基礎，事業單位按照該指引建立符合自身實際情況的成本核算制度，準確核算并反映單位的運行成本，有效推進事業單位全面實施績效管理。三是完善國有資產管理制度。新政府會計制度增設了固定資產累計折舊、無形資產累計攤銷等會計科目，要求事業單位對固定資產、無形資產按照一定的方法在規定年限內進行計提折舊、攤銷，并進行賬務處理；此外，新政府會計制度要求單位收回后無須上繳財政的應收賬款和其他應收款計提壞賬準備等，促使事業單位對現有的國有資產管理制度按照新政府會計準則制度要求進行完善，加強對國有資產的監管，確保國有資產的保值增值。

2 新政府會計制度下事業單位財務管理的應對措施

新政府會計制度的實施對事業單位的財務管理產生了巨大的影響，事業單位必須適應新政府會計制度發展需要，建立更加科學、有效且適合自身發展的財務管理模式，這一過程不是一蹴而就的，而是一項逐步探索的過程，為推動事業單位財務管理工作順利進行且快速適應新形勢下的發展要求，現提出以下應對措施，旨在為提升事業單位的財務管理水平提供借鑒和參考。

2.1 嚴格執行新政府會計制度有關要求

在政府會計制度改革的新形勢下，事業單位必須嚴格執行新政府會計制度的有關要求，提升財務管理的規范化及科學化水平。一是科學設置會計科目。按照《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》、關于事業單位科學執行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的補充規定、《政府收支分類科目》等有關規定要求，事業單位應科學設置會計科目及科目明細。二是要加強對財務人員的培訓和教育。除了參加財政部門或上級主管部門組織的新政府會計制度培訓之外，還要積極引導財務人員自行學習，深入研究新政府會計制度的內容，提升財務人員的專業化水平及整體素質，嚴格按照新制度要求進行會計核算，強化會計核算工作的規范性、科學性，提高會計信息質量，為領導做出正確的決策提供有力支撐。三是科學編制財務報表、預算會計報表。新政府會計制度下的財務報表體系更加完善，事業單位除了按要求編制財務會計報表外，還應編制預算會計報表。財務會計報表是以權責發生制為核算基礎生成的財務會計數據編制的，預算會計報表是以收付實現制為核算基礎生成的預算會計數據編制的，該報表的編制是新政府會計制度新增的內容，這能夠準確反映事業單位的財務狀況、“家底”情況、現金流量及預算執行情況，事業單位應嚴格按照新政府會計制度要求，科學、完整編制財務報表、預算會計報表，并及時、準確披露未在會計報表中列示的重大事項，降低財務風險，促進事業單位的健康、可持續發展。四是財務管理者需轉變管理理念。事業單位的財務管理者要想提升財務管理水平，必須嚴格執行新制度有關要求，轉變管理理念，牢固樹立“服務意識”，從傳統的“管理型”向現代的“服務型”轉變［2］，按照新政府會計準則制度要求，修改和完善單位現有的財務管理制度，細化和分解各類財務管理制度，實現財務的精細化管理，增強財務管理制度的執行力，進而推進財務管理工作的有效開展。

2.2 加大對國有資產的監督管理力度

在政府會計制度改革大環境下，加大對國有資產的監管力度是事業單位財務管理工作中的重點事項之一，將國有資產的真實完整和保值增值作為經常性監督的重點，及時發現問題、分析原因，解決問題，以防止國有資產的流失。在實際工作中，國有資產管理是一個系統工程，涉及面廣，要實現科學管好用好這些國有資產，需要資產管理部門、財務部門、各使用部門的共同努力，協同配合，同時，事業單位要明確相關責任人的職責范圍，將資產管理責任落實到人，定期考核責任履行情況，建立國有資產管理績效考核體系，增強責任意識，促進管理目標的實現。在實際的資產管理工作中，新政府會計制度要求事業單位按規定對固定資產、無形資產計提折舊、攤銷等，資產管理人員應按照新制度要求修改并完善現有的國有資產管理制度；資產管理人員應全面掌握單位的資產使用狀況，避免出現資產閑置的情況，全面提升資產的利用率，優化部門資源配置，充分實現資源共享，對達到報廢處置標準的資產嚴格按照規定流程逐級申請處置，資產處置收入及時、全額上繳國庫。在實際的財務管理工作中，新制度要求對事業單位收回后無須上繳財政的應收賬款和其他應收款進行賬齡分析并提取壞賬準備等，財務管理人員應按照新制度要求修改并完善現有的國有資產管理制度；新制度的實施進一步強化了預算編制工作，財務管理人員應加強對固定資產的預算管理，與資產管理人員進行積極且有效的溝通，全面掌握單位內部資產運行情況，下年度資產配置計劃，為編制下年度部門預算提供依據，進一步實現科學編制資產配置預算、按預算配置的管理目標，保證固定資產的合理配置，提高固定資產的使用效率；財務管理人員應嚴格按照資金存放管理辦法通知要求存放資金，對取得的銀行利息收入及時、足額上繳國庫，確保國有資產增值；財務管理人員還應及時催收應收賬款、其他因收款，避免壞賬的發生，保證國有資產保值；此外，財務管理人員需要充分發揮監督管理職責，確保會計信息的真實性、準確性、完整性和可靠性［3］，以為領導決策提供有力的數據支撐，進而促進事業單位的可持續發展。

2.3 加強財務管理風險管控

新政府會計制度的實施，有效改進了事業單位的財務活動，有利于提升財務管理水平，促使會計核算的規范化。但是，在實際運行過程中，財務風險是客觀存在的，對事業單位的財務活動帶來潛在的不良影響或者造成潛在的經濟損失，事業單位應該采取合理的措施防控財務風險，使其帶來的影響降至可控范圍內。一是提高財務風險防范意識。財務管理人員在實際工作的過程中，要時刻意識到財務風險的存在，對財務活動的關鍵環節進行有力管控，降低財務風險的發生，確保事業單位各項經濟活動的順利開展。二是加強對資金的管理。新制度要求事業單位“平行記賬”，對納入預算管理的資金進行財務會計核算的同時進行預算會計核算，防范資金風險的前提條件是對資金在賬面上的準確核算。此外，資金的支出一定要按照制度規定的支出用途進行支出，特別是對財政資金的支出，財務管理人員一定要把緊關，確保專款專用，防控財務風險的發生。三是建立內部審計部門。事業單位要加強對內審的認識，通過建立內審機構來監督各項經濟活動的運行及會計核算工作，督促辦事人員嚴格按照各項財經政策法規及單位的規章制度來開展工作，進一步規范財務管理活動的開展。四是加強信息化建設。事業單位要加強內控與電子化、信息化融合，建立完善與支付電子化相配套的業務流程、內控制度和崗位職責，充分依靠先進的網絡技術和科技手段，確保財政資金和財務人員“兩個安全”，最大限度地杜絕財政資金管理漏洞，防范財政資金安全風險，大大提升了資金安全性。

3 結語

綜上所述，新政府會計制度的實施對事業單位的財務管理產生了一系列的影響，會計科目設置、會計核算基礎、記賬方式、報表體系等管理內容都發生了較大的變化，事業單位財務管理人員應該積極面對政府會計改革帶來的新氣象，采取一定的應對措施來促進新政府會計制度的順利實施，并促使自身的財務管理水平得到逐步提升。