新常態下土地執法工作面臨的主要困難及對策研究

白海江

（日喀則市自然資源局，西藏日喀則 857000）

黨的十八大以來，中央全面深化改革決策部署得到了成功實踐，社會經濟實現了穩中有進、穩中向好的高質量發展，經濟發展新常態特征更加明顯[1]。隨著社會經濟的高質量發展，土地市場日益活躍、土地價值潛力日益凸顯。受土地價值潛力的吸引，許多群眾投機開展非法占地、違法建房、私自倒賣土地等違法活動，嚴重擾亂了土地資源管理秩序。

為貫徹習近平生態文明思想，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，2019年機構改革后，成立自然資源主管部門統一行使山水林田湖草等各種自然資源的管理工作。經濟新常態下，為更好的實現土地資源對社會經濟發展的支撐作用，就必須加強土地執法，規范土地資源管理秩序。

一、土地執法工作現狀

1.群眾依法用地意識薄弱

現階段我國已形成橫向上各法律部門相互銜接，縱向各位階法律淵源協調一致的土地資源管理法律體系。為貫徹實施新修改的《土地管理法》，加快推進自然資源管理改革，自然資源部對相關規范性文件進行“打包修改”工作，為規范國家土地資源管理理順了法律依據。但地方上對于土地資源管理法律法規政策的宣傳工作不到位，導致群眾法制觀念不強，依法用地意識薄弱，特別是在偏遠落后農村地區，違法占地、亂占耕地等土地違法現象頻繁發生。

2.經濟利益對法制意識沖擊大

現代社會競爭日趨激烈，城鄉差距進一步增大，而土地短時間內可以獲得巨大收益，這就導致許多群眾受利益驅動私下簽訂土地買賣合同違法進行土地交易，抑或是私自違法占地建房用于買賣、出租，嚴重破壞了土地管理秩序。

3.土地違法案件錯綜復雜

從違法主體角度講，既有村組集體內部村民，也有本村村民與外部人員外合伙開展土地違法行為；從違法客體角度講，既有違法占地建房買賣、出租，也有大量違法占用、私下倒賣村組集體土地行為；從違法類型角度講，違法倒賣土地、破壞耕地、非法占地等土地違法案件普遍存在。

二、執法工作存在的困難

1.土地執法難度大

一是調查取證難度大。受土地巨大收益的驅動，普通老百姓萌發了發土地財的想法，以致私下倒賣土地、非法流轉土地等土地違法現象頻發。很多案件中存在當事人多次轉賣土地，被發現時已轉手多人。當執法人員調查取證時，很難查清土地倒賣完整流程，固定證據形成一個事實清楚的證據鏈。

二是違法狀態制止難。執法工作人員發現違法線索后，第一時間制止并按照法定程序下發責停令等法律文書，當事人主動停止違法行為接受調查是土地違法案件查處地最佳狀態。但具體執法工作中，很少有違法當事人積極主動配合，甚至采用暴力方法對抗執法。而現行相關法律并未賦予土地執法工作人員采用強制措施制止違法行為、控制違法態勢進一步發展的權利。甚至對違建現場采取斷水斷電等措施逼迫當事人停止違法行為，若沒有相關職能部門的協助也很難辦到。經常出現違法人員對抗執法活動，違法成本進一步增加，違法事態進一步嚴重，土地執法成本越高的多難局面。

三是處罰措施執行難度大。從土地執法查處工作經驗來看，很多時候違建建筑已經完工甚至已投入使用。而現有法律法規規定，對違法占地違建建筑物只能責令限期拆除，行政處罰決定期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的行政機關依法申請人民法院強制執行。而申請法院強制執行過程中，因為強制拆除社會影響面大，事前都必須進行社會風險評估，所以巨大的社會風險使得法院很難采用強制手段，往往導致對強制拆除行為落不到實處。既打擊了執法人員信心，又助長了違法人員火焰，造成更多的違法案件。

2.土地執法隊伍建設有短板

一是執法編制少。土地違法案件主要由基層單位負責查處，而受編制數額限制，各基層單位編制少，在編人員更是身兼不動產登記、地質災害監測等業務，普遍面臨人少事多的矛盾。在土地違法案件具體查處工作中，難以保證兩名執法主體資格適格的執法人員開展執法工作，或者同一案件查處工作前后參與人員多次變更，影響案件查處效果；

二是執法人員專業素質有待加強。新時期下，復雜多變的土地違法案件的查處對執法人員業務能力要求很高，對基層單位來說，參加常規性執法業務培訓機會少，跨區交流學習先進的執法工作經驗的機會更是微乎其微，很多執法人員的業務水平、執法能力很難得到有效提高，造成土地違反案件查處質量不高；

三是執法硬件設施不達標。基層單位普遍面臨財政預算緊缺的窘境，這就導致基層單位無法為執法人員配備執法車輛、執法記錄儀、辦公電腦等必備的執法設備。沒有車輛等交通設備就很難第一時間到現場進行處置，沒有執法記錄儀等攝影攝像設備就很難固定第一手證據，這些問題也很大程度影響了執法工作；

四是尚未建立聯合執法長效機制。前文談到，從土地違法行為發現、制止，到違法案件調查、查處、執行的整個過程中，采取有些措施如果沒有相關部門協助是很難辦到的。雖然現在很多地方在探索組織土地聯合執法，但并未真正形成聯合執法長效機制。在具體聯合執法工作中，存在各部門權責不對等，牽頭單位任務重、參與部門“出工不出力”，形不成執法合力的現象，執法工作再次陷入窘境。

三、完善執法工作的建議

1.推進土地管理制度建設

切實加強土地執法工作，需要自然資源主管部門進一步完善土地管理制度。各地方要切實從本地區實際出發，制訂切合本地實際的土地管理方案。在遇到實際問題時，應改變以往上令下達式僵化的工作模式，不斷開展基層調研，尋找問題癥結所在。在解決問題時的過程中，要善于依靠和發揮人民群眾的力量，在群眾普遍理解和支持的基礎上，群策群力細化工作方案，提高工作方案的可行性，實現土地資源的有序管理和健康發展。

2.加大法律法規及政策宣傳力度

基層單位要充分利用各種節日活動，深入開展送法下鄉、送法進校等形式多樣的宣傳活動，同時積極借助科技手段、媒體手段，多方式向社會群眾開展法律法規及政策宣傳工作，增強社會群眾對土地法律法規及政策的知曉度、熟識度，讓廣大群眾真正認識到合理有序的土地資源管理秩序的巨大價值和作用，進一步增強土地保護觀念，樹立依法用地意識。

3.進一步加強執法隊伍建設

一是地方要積極主動爭取機構編制單位的支持，增設單位人員編制，充實執法力量；二是積極申請財政支持，加大執法工作經費的投人，給執法隊伍完整配備執法設備，以便快速高效開展土地執法工作；三是加大基層執法人員教育培訓力度，對執法人員開展專業技能和土地法律法規及政策文件等內容培訓與學習的同時，還應嘗試開展跨區交流學習，采用多種方式和手段，不斷提高土地執法業務水平和執法能力，打造一支適應新形勢能力強，黨和人民滿意的高質量土地執法隊伍。

4.探索建立聯合執法機制

各地要積極探索建立政府主導，自然資源管理部門牽頭，紀檢監察機關、公檢法部門配合，住建、農業農村、城市管理、信訪、環保等職能部門協助的聯合執法隊伍，并建立聯合執法長效機制。定期召開聯席工作會議并開展聯合執法活動，按照尊重歷史、堵住當前、疏堵結合、分類處理的工作思路，依法嚴肅查處各類土地違法行為，實現新增違法零增長、歷史違法負增長的工作目標，努力開創管理規范、建設有序的土地資源管理新局面。此外，建議嘗試在自然資源主管單位設立警察值班制度，這樣在一些非聯合執法案件查處工作中，值班警察可第一時間對妨礙執法的行為人采取相關強制措施，既有利于案件的調查取證工作，也能在第一時間制止違法行為，降低違法當事人經濟損失的同時也能有效降低執法成本。

5.依法維護當事人合法權益

在土地違法案件查處過程中，雖然要切實維護法律尊嚴，同時也要堅持以人為本的原則，切實維護違法當事人的合法權益。這就需要執法人員在工作中，在不突破法律底線的前提下認真做好違法當事人的說服教育工作，引導違法當事人以理性合法的形式表達利益訴求，審慎穩妥地解決違法當事人最關心、最直接的現實經濟利益問題，既要依法依規查處土地違法案件，維護自然資源管理秩序，也要有效防范化解社會風險，維護社會和諧穩定。

四、結語

綜上，土地執法工作是一項十分復雜工作，違法類型多樣且涉及范圍點多面廣，在執法工作過程中，既要強化主體責任意識加強執法隊伍的建設，還應協作配合嘗試建立聯合執法模式形成聯合責任機制，切實加強土地執法工作，提升土地管理水平，維護自然資源管理秩序，切實發揮出土地在經濟社會發展中的基礎性作用，實現我國社會經濟的全面穩定發展。