遼寧省開發區集約用地管理問題及對策建議

高翔

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

開發區土地集約利用評價基礎研究源于國土資源大調查“土地資源監測調查工程”，是建設用地節約集約利用狀況調查與評價項目的重要組成部分。作為城鎮發展和土地利用的重點區域，開發區不僅是產業升級、區域發展的推動器和科技創新基地，更是保障經濟社會持續健康發展的重要增長極。

一直以來，遼寧省開發區堅持走可持續發展之路，注重集約經營和合理開發利用土地資源，加快了城市化和工業化的進程。在遼寧省委、省政府的高度重視和大力推進下，全省開發區經多年開發建設，注重集約經營和合理開發利用土地資源，在體制創新、科技創新、集約節約利用資源、優化產業結構調整等方面積累了重要經驗。尤其是國家級開發區通過產業集聚和產業鏈延伸，帶動了傳統產業升級；國家級開發區已成為全省高新技術產業、先進制造業和現代服務業的重要基地和核心集聚區，有力推進了遼寧省產業優化升級和經濟結構調整，加快了城市化和工業化進程，成為全省科學發展的引領示范區。

一、開發區土地集約利用管理成效

1.三大區域開發區各具特色

沈陽經濟區、沿海經濟帶、遼西北作為遼寧省三大發展戰略區域，形成了各具特色、差異化發展的格局。其中沈陽經濟區重點發展裝備制造業、戰略新興產業、高端服務業和農產品精深加工業、醫藥及保健食品和鋼鐵深加工產業、日化生產加工、汽車加工、鋁合金制造產業；沿海經濟帶重點發展石化精細化工業、智能制造業、港口物流業、電子信息業務和現代服務業，儀器儀表業、紡織業、泵閥、泳裝、海洋工程產業；遼西北重點發展煤化工、氟化工、液壓、皮革服裝、冶金、汽車及零部件、能源及新能源、農副產品加工產業。三大區域開發區多元化的發展方向有效避免同質化競爭和低水平發展。

2.集約水平各有所長差異明顯

土地供應率最高為邊境經濟合作區類100%，土地建成率最高為省級高新技術產業園區類96.47%，工業用地率最高為省級高新技術產業園區類75.33%，綜合容積率最高為高新技術產業開發區0.92，建筑系數最高為省級高新技術產業園區類56.13%，工業用地綜合容積率最高為其他類型的國家高新技術產業開發區類0.96，工業用地建筑系數最高為其他類型國家級開發區類49.32%，建筑密度最高為其他類型國家級開發區類33.74%，工業用地固定資產投入強度最高為國家高新技術產業開發區類8754.35萬元/公頃，工業用地地均稅收最高為其他類型國家級開發區類722.64萬元/公頃，綜合地均稅收最高為國家高新技術產業開發區502.20萬元/公頃。從以上統計數據分析各類開發區在各項指標對比中差異明顯，均有各自優勢。

二、開發區土地利用存在問題

1.土地整體集約利用水平偏低

參評開發區中，土地開發率超過90%的開發區不到6成（57.83%），土地供應率超過90%的開發區超過6成（62.65%），土地建成率超過90%的開發區超過7成（78.33%）。同時，綜合容積率達到1.0的開發區僅有1成左右（14.46%），建筑密度達到30%的開發區僅有4成左右（44.58%）。工業主導型開發區中工業用地率超過50%的超過8成（81.162%），省級開發區用地結構有待進一步優化，需進一步挖掘潛力，提升土地整體集約利用水平。

2.開發區投入產出效益不高

從全省開發區整體來看，2019年全省開發區工業用地固定資產投入強度為4265.48萬元/公頃，較2018年每公頃增長了277.1萬元。2019年工業用地地均稅收為185.98萬元/公頃，較2018年減少了48.85萬元/公頃、綜合地均稅收為157.52萬元/公頃，較2018年減少了31.84萬元/公頃。從數據分析來看全省開發區固定資產投入強度在逐年增加，而工業用地地均稅收和綜合地均稅收卻有下降趨勢，開發區用地效益有待進一步提高。

3.土地管理績效有待提升

本年度參評開發區閑置土地面積有所增加。對于個別仍存在一定數量閑置土地的開發區，需積極挖掘開發區土地績效管理潛力，進一步加強用地供后監管和存量用地盤活力度。

4.未來發展空間受限

部分開發區存在選址不合理的問題。遼寧丹東邊境經濟合作區評價范圍內受政治環境影響，未進行開發建設；個別開發區批準四至范圍內存在較大規模的不可建設用地，主要為河流、山體以及生態保護區域，還有些開發區由于成立時間早、批準規模小等因素影響，已經面臨無地可供的局面，開發區未來發展空間嚴重受限。

三、促進開發區土地集約利用的對策建議

作為改革開放的成功實踐，開發區應努力打造創新高地，推動產業升級，在落實生態文明理念、促進經濟轉型升級和推動高質量發展等方面發揮示范引領作用。

前幾輪開發區評價由各開發區管委會主導，國土部門負責審核，應用領域很有限，所以開發區管理機構也缺少積極性。2019年的評價由自然資源部門統一標準，統一數據，統一評價，開發區管理機構負責配合。建立評價成果共享和利用監督制度，制定成果數據共享應用辦法，充分發揮評價成果數據對開發區效率量化工作和自然資源管理工作的基礎支撐作用。

開發區土地集約利用評價是一項專業性、綜合性、系統性工程，健全自然資源高效利用機制，健全評價工作制度，以提高評價工作效率和質量。針對本輪工作中遇到的問題進行總結與分析，提出對策建議。

1.高效開發，充分挖潛

嚴格開發區土地利用管理，強化土地節約集約利用，堅持合理、節約、集約、高效開發利用土地。轉變傳統的粗放土地利用觀念，提高對土地集約利用的意識。在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過改善經營管理、增加經濟投入等方式提高土地經濟效益，建立集約高效的用地模式。

2.政策引導，提高效益

優化開發區土地利用政策，對發展較好、用地集約的開發區，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。改善基礎設施配套水平，適當提高生產性服務業用地比例，增加生產性服務業用地供給，引導高新產業集聚，提升開發區用地效益。針對不同開發區的自身特點，根據開發區土地集約利用評價結果，綜合考慮資源環境、區位條件、經濟發展水平、產業定位等因素，加強不同類型開發區的分類指導和動態監管，在全省范圍內逐步形成層次遞進、產業互補、各具特色、協調發展的開發區發展格局，促進開發區轉型升級，提高效益。

3.強化低效土地處置，實現存量用地效益化

加大對批而未供、閑置土地的處置力度；探索、創新存量建設用地二次開發機制。提高存量建設用地供應比例。將經批準的開發區四至范圍落實到國土資源管理“一張圖”上，結合執法檢查與督察，對開發區土地利用進行嚴格監管要強化低效土地的處置利用，通過、服務促進、政策限制、氛圍逼迫、處罰問責等各種經濟、行政、法律措施提高用地單位積極性，引導用地單位盤活閑置地；建立健全用地單位退出機制，通過土地補償等途徑促進土地流轉，把閑置、半閑置和低效利用土地向優質項目轉移，實現存量用地效益化。

4.加強開發區發展規劃，科學移區、擴區

依據開發區的地位、功能和作用，科學、合理制定開發區控制詳細規劃，合理確定土地利用方向、結構和布局，統籌安排各類用地，建立針對功能定位的主導產業園區模式，以促進開發區內土地資源優化配置和集約利用，逐步形成布局合理、功能協調、全面發展的開發區發展格局，保障開發區經濟建設又好又快發展。對于選址不合理以及尚可供應土地緊張的開發區，應立足現狀，著眼未來發展，確定開發區建設用地發展需求及未來空間布局，科學移區、擴區，確保開發區未來發展用地得到保障。

5.壯大“飛地經濟”，提升土地利用率

“飛地經濟”是一種新型經濟合作模式，是指打破區域限制，在園區內劃定區域，通過創新規劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，將那些因功能區位不同、資源環境制約、規劃或產業配套限制等原因不適合在本區域(即“飛出地”)實施的項目，轉到承接區域(即“飛入地”)落戶建設。遼寧省一些開發區受土地、環境等要素資源制約難以發展相關工業，但另一些園區卻面臨定位同質、利用率不高的窘境。壯大“飛地經濟”可以很大程度上化解同質開發區發展困境，實現產業聚集，為搞活區域經濟找到有力抓手。

6.加強動態監管，建立健全激勵機制和退出機制

建立健全激勵機制和退出機制。各地區、各有關部門要加強指導和規范管理，細化監督評估工作。開發區評價成果要與獎懲措施掛鉤，建立和完善開發區退出機制，逐步實現“有升有退”的動態管理。對于評價結果較好，用地集約的開發區，優先辦理相關土地審批、擴區以及升級等手續，引導開發區合理珍惜利用土地資源，促進開發區長遠、健康發展；對土地等資源利用效率低、發展長期滯后的開發區，予以警告、通報、限期整改、退出等處罰，推動實現既有升級也有退出的動態管理，促進開發區良性發展，切實提高土地使用效率。