遼寧省“飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策研究

崔凱

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧沈陽 110032）

多年來，縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后一直是制約遼寧省經(jīng)濟發(fā)展的主要短板。2018年9月，遼寧省政府把“飛地經(jīng)濟”作為推進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要抓手，重點推進(jìn)，將發(fā)展“飛地經(jīng)濟”列入“重實干、強執(zhí)行、抓落實”重點工作任務(wù)，以省級開發(fā)區(qū)為主要載體，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，大力推廣“飛地經(jīng)濟”發(fā)展。截至2019年底，全省已設(shè)立省級飛地園區(qū)72個，市級飛地園區(qū)107個，簽約落地飛地項目超過1100個，總投資近1500億元。2019年國務(wù)院第六次大督查，對遼寧省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟”工作給予充分肯定，國務(wù)院辦公廳對遼寧省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎的典型經(jīng)驗做法給予通報表揚。

一、遼寧省“飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀

目前，遼寧省政府研究確立了第一批72個省級“飛地經(jīng)濟”園區(qū)，區(qū)域面積158平方公里，納入省級政策支持和考評范圍，其主要特點有三個。

1.已形成多個產(chǎn)業(yè)集群

丹東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以防護紡織品產(chǎn)業(yè)集群為支撐，大力發(fā)展節(jié)能裝備、環(huán)保裝備、新型材料、循環(huán)利用裝備等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，已成為遼寧省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和國家防護紡織品生產(chǎn)重要基地。

盤錦遼濱沿海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，現(xiàn)已形成海洋裝備及機械制造業(yè)、石油化工新材料產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、臨港物流業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。

從各地“飛地經(jīng)濟”園區(qū)發(fā)展情況看，產(chǎn)業(yè)集群形成以后，可以迅速提高整個區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體競爭能力，有效加強集群內(nèi)企業(yè)間的合作，持續(xù)提升企業(yè)創(chuàng)新能力，從而促進(jìn)企業(yè)快速成長壯大。

2.有力帶動經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展

遼寧省41個縣（市）受自然條件、資源稟賦、區(qū)位交通等因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，部分地區(qū)仍屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，尚有5個貧困縣仍未脫貧摘帽。部分承擔(dān)生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)任務(wù)的縣（市），生態(tài)保護的長遠(yuǎn)利益與工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實矛盾比較突出。為有效破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)補短板、聚要素的難題，遼寧省多個地區(qū)開始嘗試在區(qū)位條件更優(yōu)越的域外設(shè)立“飛地經(jīng)濟”園區(qū)，為推動經(jīng)濟發(fā)展打開了一條新通道。

葫蘆島市為解決建昌縣先天資源優(yōu)勢不足問題，專門在葫蘆島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開辟了1500畝的建昌脫貧攻堅飛地產(chǎn)業(yè)園，前期基礎(chǔ)設(shè)施投資不需建昌承擔(dān)，項目達(dá)產(chǎn)后產(chǎn)生的稅收全部歸屬建昌。目前，已有7個項目落戶該產(chǎn)業(yè)園，總投資9.12億元，其中6個項目已經(jīng)投產(chǎn)。

鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)是典型的偏遠(yuǎn)山區(qū)，也是自然生態(tài)和水源地保護區(qū)，不具備引入工業(yè)、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項目條件，歷年財政收入僅在20萬元左右。自開展“飛地”招商以來，共引進(jìn)四家企業(yè)落戶縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過分劈財力，目前財政收入已達(dá)110余萬元。同時，“飛地”企業(yè)還看中了當(dāng)?shù)亍吧鷳B(tài)紅利”，準(zhǔn)備進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和生態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，形成了“飛地招商”與當(dāng)?shù)刭Y源良性互動的局面。

3.有效承接京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

朝陽市是遼寧省距離京津冀地區(qū)最近的城市，從發(fā)展“飛地經(jīng)濟”之初就將京津冀地區(qū)作為招商引資的主攻方向。

喀左縣引進(jìn)通美晶體技術(shù)有限公司后，大力開展以商招商，成功引進(jìn)了其上游企業(yè)以及銻化鎵、高純砷等一批服務(wù)通美晶體產(chǎn)業(yè)鏈條的高新技術(shù)企業(yè)。目前，喀左經(jīng)濟開發(fā)區(qū)半導(dǎo)體新材料產(chǎn)業(yè)鏈條已經(jīng)基本形成，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級。

朝陽柳城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)飛地（扶貧）產(chǎn)業(yè)園，著力構(gòu)建“三支柱”、“雙培育”的“3+2”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，承接了河北唐山、天津津南鑄造機加和循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)、電子信息、服裝加工等產(chǎn)業(yè)。

二、存在的主要問題

1.政策支持需進(jìn)一步提高

國家和省政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的文件出臺后，各市政府并未及時出臺有效的配套文件，特別是對國家和省政府文件中提出的做好征地拆遷、土地整理等工作，強化綠色發(fā)展理念、嚴(yán)格執(zhí)行能耗、水耗、環(huán)保等政策，以及禁止不符合產(chǎn)業(yè)政策的項目入駐園區(qū)避免低水平重復(fù)建設(shè)等規(guī)定，并沒有出臺具體的落實意見，在一定程度上制約了“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展。

2.用地矛盾突出

全省飛地經(jīng)濟園區(qū)可直接使用的剩余土地（熟地）主要集中在葫蘆島、盤錦、丹東、營口等市，多為原有沿海產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分布不平衡，開發(fā)限制條件多。各地在解決用地指標(biāo)難題時仍存在等靠要思想，某些地區(qū)的“飛地經(jīng)濟”園區(qū)用地因無法落實土地利用計劃指標(biāo)而無法批復(fù)。

3.部分規(guī)劃選址不合理

部分地區(qū)在為園區(qū)選址時，考慮問題不充分、規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)，給園區(qū)發(fā)展造成了瓶頸。比如：某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)起步區(qū)土地大部分屬于有條件建設(shè)用地，不符合該市城市總體規(guī)劃，園區(qū)內(nèi)部及周邊區(qū)域土地污染嚴(yán)重。某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)有120公頃不符合土地利用總體規(guī)劃，需先調(diào)整現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃，才能滿足項目落地要求。

4.激勵機制不完善

“飛地經(jīng)濟”是一種創(chuàng)新發(fā)展模式，推進(jìn)過程中有可能觸碰甚至突破現(xiàn)有的一些政策和規(guī)定，而當(dāng)前推進(jìn)“飛地經(jīng)濟”發(fā)展，采取的大多是問責(zé)考核倒逼的方式，是一種反向激發(fā)動力的模式，沒有相匹配的容錯機制，導(dǎo)致基層推進(jìn)工作中顧慮較多，內(nèi)生動力不足。比如：某市為鼓勵發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，連續(xù)三年給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年50萬元的招商引資專項經(jīng)費，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)心錯誤使用經(jīng)費被追責(zé)，大部分經(jīng)費未被使用，結(jié)果造成了賬戶上經(jīng)費充足，開展工作又沒有經(jīng)費可用的尷尬局面。

三、對策及建議

1.全面落實新發(fā)展理念

指導(dǎo)各地認(rèn)真落實節(jié)約集約利用資源要求，加強耕地資源保護，防止在園區(qū)建設(shè)過程中違規(guī)侵占永久基本農(nóng)田。充分利用未利用地資源，加強未利用地的生態(tài)保護和開發(fā)利用。加強土地集約節(jié)約利用，制定相關(guān)行業(yè)建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高土地投資強度，設(shè)置合理的建筑密度和容積率，鼓勵和推廣多層廠房建設(shè)。指導(dǎo)沿海各市充分利用圍填海存量，解決“飛地經(jīng)濟”發(fā)展用海項目需求。

2.多渠道保障用地需求

解決“飛地經(jīng)濟”園區(qū)建設(shè)中土地利用計劃指標(biāo)落實難的問題，需要充分利用土地利用計劃指標(biāo)中的“增存掛鉤”騰退指標(biāo)、“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并將其優(yōu)先用于“飛地經(jīng)濟”園區(qū)。特別是要鼓勵各地使用省級貧困工作重點縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，建設(shè)“飛地經(jīng)濟”園區(qū)，開展扶貧協(xié)作共建園區(qū)。同時各地也要科學(xué)制定土地供應(yīng)計劃，積極推行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等方式提供土地，確保項目用地及時供應(yīng)，切實降低企業(yè)用地成本。

3.加大政策、資金和土地儲備支持

一是政府在企業(yè)，尤其是小微企業(yè)、民營企業(yè)的技術(shù)改造、市場開拓等方面，出臺優(yōu)惠政策，加大幫扶力度。

二是建議為飛地經(jīng)濟的各類企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)引進(jìn)人才提供政策支撐。在稅收分享期內(nèi)，對引進(jìn)人才所繳納的個人所得稅飛入地所得部分，由受益財政全額獎勵給納稅人，并落實各項引進(jìn)人才生活保障待遇。

三是建議報請省政府在助力縣域經(jīng)濟發(fā)展，提高縣區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套方面給予資金支持，特別是在水、電、路、氣等各種基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大資金投入，強化園區(qū)承載項目的能力和水平。

四是對財力相對較弱，無法全面承擔(dān)土地征收的資金負(fù)擔(dān)的飛地經(jīng)濟園區(qū)，報請省政府在土地儲備資金方面給予支持。

五是積極爭取國家擴大遼寧省土地儲備專項債券發(fā)行額度，收儲“飛地經(jīng)濟”園區(qū)低效用地，促進(jìn)盤活存量土地資源。

4.建立完善的激勵機制和容錯機制

建議在對各市飛地經(jīng)濟園區(qū)建設(shè)情況考核后，安排獎勵資金，對發(fā)展成效顯著的飛地經(jīng)濟園區(qū)給予獎勵。省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金、經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金可以向飛地經(jīng)濟項目重點傾斜。同時，可出臺開展飛地經(jīng)濟工作正面清單，通過立規(guī)明矩，提供清晰標(biāo)準(zhǔn)，讓基層干部知曉底線，打消顧慮，扔掉“包袱”，積極作為，靠前服務(wù)。各級紀(jì)檢監(jiān)察部門也要把監(jiān)督關(guān)口“前移”，注重在工作中發(fā)現(xiàn)問題并及時解決，使監(jiān)督工作與發(fā)展飛地經(jīng)濟工作協(xié)作共進(jìn)。