遼寧省“飛地經濟”發展現狀及相關政策研究

崔凱

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧沈陽 110032）

多年來，縣域經濟發展滯后一直是制約遼寧省經濟發展的主要短板。2018年9月，遼寧省政府把“飛地經濟”作為推進縣域經濟發展和鄉村振興的重要抓手，重點推進，將發展“飛地經濟”列入“重實干、強執行、抓落實”重點工作任務，以省級開發區為主要載體，發揮各地區比較優勢，大力推廣“飛地經濟”發展。截至2019年底，全省已設立省級飛地園區72個，市級飛地園區107個，簽約落地飛地項目超過1100個，總投資近1500億元。2019年國務院第六次大督查，對遼寧省積極發展“飛地經濟”工作給予充分肯定，國務院辦公廳對遼寧省積極發展“飛地經濟”，打造經濟發展新引擎的典型經驗做法給予通報表揚。

一、遼寧省“飛地經濟”發展現狀

目前，遼寧省政府研究確立了第一批72個省級“飛地經濟”園區，區域面積158平方公里，納入省級政策支持和考評范圍，其主要特點有三個。

1.已形成多個產業集群

丹東高新技術產業開發區以防護紡織品產業集群為支撐，大力發展節能裝備、環保裝備、新型材料、循環利用裝備等高新技術產業和新興產業，已成為遼寧省節能環保產業示范區和國家防護紡織品生產重要基地。

盤錦遼濱沿海經濟技術開發區，現已形成海洋裝備及機械制造業、石油化工新材料產業、高新技術產業、臨港物流業和現代服務業等六大主導產業集群。

從各地“飛地經濟”園區發展情況看，產業集群形成以后，可以迅速提高整個區域內產業的整體競爭能力，有效加強集群內企業間的合作，持續提升企業創新能力，從而促進企業快速成長壯大。

2.有力帶動經濟欠發達地區發展

遼寧省41個縣（市）受自然條件、資源稟賦、區位交通等因素的影響，經濟發展并不平衡，部分地區仍屬于經濟落后地區，尚有5個貧困縣仍未脫貧摘帽。部分承擔生態保護、水源涵養任務的縣（市），生態保護的長遠利益與工業發展的現實矛盾比較突出。為有效破解欠發達地區補短板、聚要素的難題，遼寧省多個地區開始嘗試在區位條件更優越的域外設立“飛地經濟”園區，為推動經濟發展打開了一條新通道。

葫蘆島市為解決建昌縣先天資源優勢不足問題，專門在葫蘆島經濟開發區開辟了1500畝的建昌脫貧攻堅飛地產業園，前期基礎設施投資不需建昌承擔，項目達產后產生的稅收全部歸屬建昌。目前，已有7個項目落戶該產業園，總投資9.12億元，其中6個項目已經投產。

鐵嶺縣白旗寨鄉是典型的偏遠山區，也是自然生態和水源地保護區，不具備引入工業、養殖等產業項目條件，歷年財政收入僅在20萬元左右。自開展“飛地”招商以來，共引進四家企業落戶縣產業園區，通過分劈財力，目前財政收入已達110余萬元。同時，“飛地”企業還看中了當地“生態紅利”，準備進一步發展鄉村旅游和生態養老產業，形成了“飛地招商”與當地資源良性互動的局面。

3.有效承接京津冀產業轉移

朝陽市是遼寧省距離京津冀地區最近的城市，從發展“飛地經濟”之初就將京津冀地區作為招商引資的主攻方向。

喀左縣引進通美晶體技術有限公司后，大力開展以商招商，成功引進了其上游企業以及銻化鎵、高純砷等一批服務通美晶體產業鏈條的高新技術企業。目前，喀左經濟開發區半導體新材料產業鏈條已經基本形成，有效促進了當地傳統產業的升級。

朝陽柳城經濟開發區飛地（扶貧）產業園，著力構建“三支柱”、“雙培育”的“3+2”產業發展模式，承接了河北唐山、天津津南鑄造機加和循環經濟產業以及高新技術、電子信息、服裝加工等產業。

二、存在的主要問題

1.政策支持需進一步提高

國家和省政府關于支持“飛地經濟”發展的文件出臺后，各市政府并未及時出臺有效的配套文件，特別是對國家和省政府文件中提出的做好征地拆遷、土地整理等工作，強化綠色發展理念、嚴格執行能耗、水耗、環保等政策，以及禁止不符合產業政策的項目入駐園區避免低水平重復建設等規定，并沒有出臺具體的落實意見，在一定程度上制約了“飛地經濟”的發展。

2.用地矛盾突出

全省飛地經濟園區可直接使用的剩余土地（熟地）主要集中在葫蘆島、盤錦、丹東、營口等市，多為原有沿海產業園區，分布不平衡，開發限制條件多。各地在解決用地指標難題時仍存在等靠要思想，某些地區的“飛地經濟”園區用地因無法落實土地利用計劃指標而無法批復。

3.部分規劃選址不合理

部分地區在為園區選址時，考慮問題不充分、規劃設計不科學，給園區發展造成了瓶頸。比如：某經濟開發區起步區土地大部分屬于有條件建設用地，不符合該市城市總體規劃，園區內部及周邊區域土地污染嚴重。某經濟開發區內有120公頃不符合土地利用總體規劃，需先調整現有的土地利用總體規劃，才能滿足項目落地要求。

4.激勵機制不完善

“飛地經濟”是一種創新發展模式，推進過程中有可能觸碰甚至突破現有的一些政策和規定，而當前推進“飛地經濟”發展，采取的大多是問責考核倒逼的方式，是一種反向激發動力的模式，沒有相匹配的容錯機制，導致基層推進工作中顧慮較多，內生動力不足。比如：某市為鼓勵發展“飛地經濟”，連續三年給予鄉鎮每年50萬元的招商引資專項經費，但由于鄉鎮擔心錯誤使用經費被追責，大部分經費未被使用，結果造成了賬戶上經費充足，開展工作又沒有經費可用的尷尬局面。

三、對策及建議

1.全面落實新發展理念

指導各地認真落實節約集約利用資源要求，加強耕地資源保護，防止在園區建設過程中違規侵占永久基本農田。充分利用未利用地資源，加強未利用地的生態保護和開發利用。加強土地集約節約利用，制定相關行業建設用地控制標準，提高土地投資強度，設置合理的建筑密度和容積率，鼓勵和推廣多層廠房建設。指導沿海各市充分利用圍填海存量，解決“飛地經濟”發展用海項目需求。

2.多渠道保障用地需求

解決“飛地經濟”園區建設中土地利用計劃指標落實難的問題，需要充分利用土地利用計劃指標中的“增存掛鉤”騰退指標、“增減掛鉤”周轉指標，并將其優先用于“飛地經濟”園區。特別是要鼓勵各地使用省級貧困工作重點縣的增減掛鉤節余指標，建設“飛地經濟”園區，開展扶貧協作共建園區。同時各地也要科學制定土地供應計劃，積極推行長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓等方式提供土地，確保項目用地及時供應，切實降低企業用地成本。

3.加大政策、資金和土地儲備支持

一是政府在企業，尤其是小微企業、民營企業的技術改造、市場開拓等方面，出臺優惠政策，加大幫扶力度。

二是建議為飛地經濟的各類企業、研發機構引進人才提供政策支撐。在稅收分享期內，對引進人才所繳納的個人所得稅飛入地所得部分，由受益財政全額獎勵給納稅人，并落實各項引進人才生活保障待遇。

三是建議報請省政府在助力縣域經濟發展，提高縣區園區基礎設施配套方面給予資金支持，特別是在水、電、路、氣等各種基礎設施領域加大資金投入，強化園區承載項目的能力和水平。

四是對財力相對較弱，無法全面承擔土地征收的資金負擔的飛地經濟園區，報請省政府在土地儲備資金方面給予支持。

五是積極爭取國家擴大遼寧省土地儲備專項債券發行額度，收儲“飛地經濟”園區低效用地，促進盤活存量土地資源。

4.建立完善的激勵機制和容錯機制

建議在對各市飛地經濟園區建設情況考核后，安排獎勵資金，對發展成效顯著的飛地經濟園區給予獎勵。省產業（創業）投資引導基金、經濟區產業投資基金可以向飛地經濟項目重點傾斜。同時，可出臺開展飛地經濟工作正面清單，通過立規明矩，提供清晰標準，讓基層干部知曉底線，打消顧慮，扔掉“包袱”，積極作為，靠前服務。各級紀檢監察部門也要把監督關口“前移”，注重在工作中發現問題并及時解決，使監督工作與發展飛地經濟工作協作共進。