“雙隨機”要從“單打”走向“共治”

盛小偉

作為深化“放管服”改革的重要內容和加強事中事后監管的主要方式，在市場監管領域全面推廣和落實“隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開”的“雙隨機、一公開”（以下簡稱“雙隨機”）監督檢查，已連續四年寫入政府工作報告。推動“雙隨機”常態化對于提升監管的公平性、規范性和有效性，減輕企業負擔和減少權力尋租，都具有重要意義。

從2015年7月，國務院常務會議提出要更多地采用“雙隨機”監管方式以來，已經取得了明顯的進展，但在展開方式上還局限于每個部門各為其主、各自為政的“單打”狀態，更有“技術含量”和治理效能的“共治”——跨部門聯合“雙隨機”，進展不快不大，效果也不盡如人意;與“雙隨機”的“單打”形態相“適應”的，則是信息歸集延續著優先滿足“自有自便”的信息平臺，致使“信息孤島”現象依然存在，降低了利用效率和共享程度。要解決這些問題，就必須大力推進“雙隨機”從部門的“單打”走向跨部門的“共治”。

“共治”可以有效避免重復檢查，減輕市場主體的負擔。目前，實施“雙隨機”的基本做法有兩類：一是不定向，即以一地的市場主體（或企業）總量為基數，按比例進行具有“海選”性質的隨機抽取，如市場監管總局將原來的抽取比例從3%提高到5%（看上去比例不高，但總量的基數大，所以抽取到的檢查對象并不少）。二是定向，即將一地的市場主體按行業（如商貿流通、文化娛樂、投資理財等）、按特質（如特種設備、檢驗檢測等）、按（發生的）問題（如安全生產事故、道路交通事故等），進行有特定對象的定向按比例抽取。與不定向抽取相比，由于基數大幅降低，抽取的比例相對較高，或10%、20%，甚至更高，視需要而定。這兩類方法，如僅從單部門實施的情況來看，具有一定的合理性和可行性。但綜合來看，“雙隨機”力求避免的重復檢查難以避免，檢查對象有疲于受檢的可能。比如具有“雙隨機”檢查職能的部際聯席會議有16個組成部門，如果16個部門都“自行其是”，各自實施，在不定向和定向的雙重抽取中，一家企業接受重復檢查就會成為可能;假如各個組成部門內設機構按條線分別開展“雙隨機”，則重復檢查的概率將大大提升，企業的受檢負擔可能不是“減”而是“增”，這與“雙隨機”的減負初衷是不相符的。所以，從避免重復檢查、減輕受檢負擔的角度出發，跨部門的“聯合”“雙隨機”應該逐步成為主導。

“共治”可以有效體現綜合治理，提高行政治理的效率。“單打”式的“雙隨機”，雖然清晰易行，但無論是發現問題，還是解決問題，呈現出的都是“頭痛醫頭腳痛醫腳”;對不屬自身的職能范圍內的，或不留心不關注，甚至視而不見;各自實施，加大了行政成本及資源投入等。而以“共治”為特征的跨部門聯合“雙隨機”，以綜合治理的理念，推動和體現“一次檢查、全身體檢”，面對發現的問題和矛盾，匯聚參與各方的治理智慧，進行融會貫通后的標本兼治。這種綜合治理，既是治理體系內在“集成”的重要構成，也可通過系統性、協同性作用的發揮而更具針對性，以治理能力的提高來獲取實實在在的成效。

當然，實施跨部門聯合“雙隨機”的難度也是顯而易見的，其矛盾的焦點在如何最大限度地尋找各方共同接受的“最大公約數”，體現“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則等。但無論如何，大力推動和加快從“單打”走向“共治”，堅定不移地實現更大范圍適用、更多部門參與的跨部門聯合“雙隨機”，是必然要求。

關鍵之一：理念，接不接受？

在“放管服”和加強事中事后監管，以及探索與市場起決定性作用相匹配的政府監管方式等宏觀背景下的“雙隨機”，是一種創新的監管理念，不同于傳統的監管方式，如運動式監管、隨意性監管、重復檢查，從“人定”到“機選”帶來的習慣與不習慣、公開陽光與自由裁量之間的矛盾沖突在所難免，在習以為常、得心應手的工作方式中嵌入“雙隨機”機制，首先需要理念層面的轉變。事實上，“雙隨機”是在傳統監管方式基礎上轉型而來的，是傳統監管方式“轉身”成為特殊的和補充的監管方式，“雙隨機”和傳統監管方式相互之間有借鑒、有互動，共同作用于市場經濟語境下的監管實踐。

關鍵之二：操作，落不落實？

只有不斷實踐，不斷落實，才能按照問題導向完善制度設計、規劃操作程序、壓實工作責任，努力促進“共治”的跨部門聯合“雙隨機”付諸實施。所以，在操作實踐上，需要從以下兩方面進行共治和整合。

一方面是整合部門內設機構，以一個名義對外實施“雙隨機”。涉及事中事后監管的行政機關，在實施“雙隨機”時，如果不能有效整合內設機構各個條線，就會“你方唱罷我登場”，政出多條線、抽查出多門，最終“累及”企業。以市場監管部門為例，除國務院確定的食品藥品安全、特種設備、產品質量安全之外，如不加以內部整合，就有多達十幾個業務條線進行“雙隨機”，僅一個部門可能就令人眼花繚亂，如果各個行政部門都是如此，其影響是可想而知的，“雙隨機”可能難以為繼。所以，各個部門必須進行內部整合，依據清單和需求，以部門名義一次性進行一攬子抽查，以充分體現部門的治理能力和治理智慧。

另一方面是加快實施跨部門聯合“雙隨機”。由于難以尋找到同時滿足多個部門共同需求的“最大公約數”，所以必須細化跨部門聯合“雙隨機”的工作方案，按照相近、相仿、相似的原則和要求，分行業歸集有多個部門參與實施的抽查。比如對文化娛樂業，可以組成由文化旅游、公安、應急管理、消防、生態環境、市場監管、稅務等部門參加的跨部門聯合檢查組，也就有效避免了企業接受7次分別“雙隨機”檢查的可能;又如對典當業的抽查，涉及地方金融監管、公安、應急管理、市場監管、稅務等部門。依此類推，只要確立以行業管理為牽引，由一個部門牽頭，負責制定“雙隨機”計劃，征求相關部門意見并取得一致后共同實施，不失為跨部門聯合“雙隨機”的有效展開方式。

關鍵之三：平臺，共不共享？

在各個部門自建平臺的情況下，信息歸集中的“信息孤島”“共享壁壘”難以避免，其癥結在于互聯互通做得不夠，共享互利體現得不夠。要改變這種現狀，不能簡單采取“取我去你”的強制取舍和強行歸集的方法，而應以“利益均沾”的方式“共治”分散的信息資源，比如在理念上，要用“共享論”替代“吃虧論”，有的部門的擔憂是我花了人、財、物建了平臺、輸入了信息，如果我無償開放共享了不就吃虧了嗎？其實所謂共享，是在提供信息資源的同時，獲得其他更多部門的信息資源，是“以一換多”。另外，要加強頂層設計和規劃，建設或確定一個總平臺，各部門自建平臺作為分平臺，互相之間通過開放源代碼接入，自動互聯、自動上傳、自動獲取，形成“一總多點”的互聯互通的信息共享網絡平臺，實現從“自便”到“互利”的利益最大化。

（作者系無錫市市場監管局調研員）

責任編輯：李佳婧