遼寧省“十四五”國土空間生態修復布局與策略淺析

石立山 董仲宇 韓棚舉

（1.遼寧省交通建設管理有限責任公司，遼寧沈陽 110005；2.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽110032）

國土空間生態修復的業務架構主要是礦山生態修復、海洋生態修復、土地綜合整治、土地復墾及山水林田湖草生態保護修復等五項重點工作。統籌做好遼寧省自然資源“十四五”規劃編制工作，國土空間生態修復工作是其中的重要內容，需要進一步理清工作內容、明確目標任務、工作思路及保障措施等。

按照遼寧省總體部署，省自然資源廳牽頭組織編制國土空間生態修復規劃并實施有關生態修復重大工程；負責國土綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環境恢復治理、海洋生態、海域海岸線和海島修復等工作；牽頭實施生態保護補償制度，制定合理利用社會資金進行生態修復的政策措施，提出重大備選項目。

一、遼寧省“十三五”國土空間生態修復工作回顧

1.礦山地質環境恢復治理工作扎實推進

截至2019年底，礦山企業先后投入礦山地質環境恢復治理專項資金6.89億元，完成治理面積2694公頃。全省共投入治理資金2.06億元用于歷史遺留礦山生態環境恢復治理，其中省級補助資金0.98億元，各市自籌資金1.08億元，經實地復核全省實際完成治理面積為1032.6公頃。

2.海洋生態修復取得突破性進展

全省累計爭取中央資金約14.62億元，開展了兩大類海洋生態修復工程：一是利用中央資金7.62億元開展了丹東、錦州、盤錦三市藍色海灣整治行動；二是利用中央資金7億元開展了渤海綜合治理整治修復。累計修復濱海濕地面積約7066公頃，修復岸線長度約60千米，恢復淺海灘涂生境約4700公頃，修復大鹿島、獐島、大筆架山、鴛鴦島等4個海島。

3.土地綜合整治工作深入開展

通過大力推進農用地整理和益耕后備資源開發，連續多年實現了建設占用耕地占補平衡，保障了糧食安全。全省現有耕地面積、永久基本農田面積均高于國家下達的保護目標數，與生態保護紅線、城鎮開發邊界共同構成國土空間用途管制的基本依據；積極推進農村集體建設用地整理，落實城鄉建設用地增減掛鉤制度，引導貧困地區節余建設用地指標有序流轉；全域土地綜合整治試點工作順利啟動。

4.制度建設進一步加強

“十三五”期間，遼寧省先后出臺了《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關于深入貫徹落實新發展理念全面實施非煤礦山綜合治理的意見》《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》《遼寧省礦山綜合治理條例》《遼寧省礦山地質環境治理恢復基金管理暫行辦法》等政策、法規、規范性文件，以及《遼寧省礦山地質環境恢復和綜合治理規劃（2018-2022年）》《遼寧省土地整治規劃（2016-2020年）》《遼寧省海洋生態修復規劃（2018-2020年）》等專項規劃，實現了機構改革后各項生態修復業務板塊的有序銜接。

二、自然資源部國土空間生態修復重點工作

1.開展國土空間生態保護修復規劃編制

開展全國國土空間生態保護修復規劃研究，近期以全國國土空間規劃和自然資源“十四五”規劃中生態保護修復工作內容為出發點，遠期以編制完成《全國國土空間生態保護修復規劃（2021-2035）》為落腳點，部署啟動省級國土空間生態保護修復專項規劃編制，明確今后一段時間內的生態保護修復重點工作任務及目標。

2.落實《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃》

牽頭編制黃河重點生態區、長江重點生態區、海岸帶生態保護和修復重大工程專項建設規劃，配合有關部門編制青藏高原生態屏障區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶生態保護修復、自然保護地建設、支撐體系重大工程專項建設規劃。

3.開展全域土地綜合整治試點

以解決農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態系統質量退化等問題為導向，以打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間為落腳點。自然資源部計劃在全國范圍內三年實施1000個全域土地綜合整治試點，每個試點實施期限為3-5年。

4.實施中央重點生態保護修復資金支持的重大工程

根據國家戰略和相關規劃，建立中央生態修復項目儲備庫。會同有關部門全面推進山水林田湖草生態保護修復工程。協調有關部門和地方，推進重點生態功能區生態修復工程實施方案落實。推進歷史遺留廢棄礦山修復工程，確保如期完成年度治理任務。實施渤海綜合治理攻堅戰生態修復工作任務，加快“藍色海灣”整治行動。

5.實施中央財政轉移支付支持項目監督管理

落實項目實施責任主體，堅持權責對等，各?。▍^、市）立項申請中央獎補獲批后，即為項目實施主體。自然資源部負責加強績效管理，會同有關部門建立生態修復績效評價指標，實施中央獎補資金與績效評價結果掛鉤。

6.推進生態修復項目信息化建設

充分利用國土“三調”、資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價、海洋生態預警監測成果等相關研究成果，摸清國土空間生態資源分布、規模和質量。在此基礎上依托部“一張圖”綜合監管平臺，啟動國土空間生態修復信息平臺建設，推進生態修復項目上圖入庫、全程監管、跟蹤問效。

三、“十四五”目標任務

1.編制全省生態保護修復專項規劃

依據遼寧省國土空間規劃和全國生態保護修復規劃，編制實施《遼寧省國土空間生態保護修復規劃（2021-2035年）》，開展生態修復重大課題研究。以規劃為引領，按照保障安全、突出生態、兼顧景觀的要求，統籌實施山水林田湖草生態保護修復、礦山生態修復、海洋生態修復和國土綜合整治，確定重點區域和重大工程，提出制度建設目標和保障措施。同時，以專項規劃為基礎，系統推進礦山生態修復、海洋生態修復、國土綜合整治、重要生態功能區保護修復工程建設規劃。

2.大力推進礦山生態修復

以撫順西露天煤礦和阜新海州露天煤礦為重點，落實《關于支持東北地區深化改革創新推動高質量發展的意見》要求，在堅持搞好評估論證、做好綜合利用、確保安全的前提下，大力推進礦山環境綜合治理，踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，落實礦山企業生產礦山生態修復主體責任，探索利用市場化方式推進廢棄、歷史遺留工礦廢棄地土地復墾，實現“加快還舊賬、不再欠新賬”的目標。

3.深入實施海域、海島及海岸帶整治修復

以渤海綜合治理攻堅戰和“藍色海灣”整治修復為抓手，以《黃渤海海岸帶生態保護和修復重大工程建設規劃》為依托，在沿海6市深入推進近岸海域生態恢復，整治受損岸線，重點對河口濕地功能退化、自然景觀受損嚴重、生態功能退化、防災能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進行修復整治，恢復海域生態系統的結構和功能，提高海洋生物多樣性，促進海洋生態安全屏障建設。

4.扎實開展全域土地綜合整治

以全域土地綜合整治試點為突破口，重點在遼中南和遼西北集體建設用地復墾潛力大、糧食主產區耕地質量提升空間大的地區，通過全域土地綜合整治優化國土空間開發格局，促進自然資源集約節約利用，優化鄉村地區生產、生活、生態空間結構和布局，推進國土聚集開發、引導人口、產業相對集中布局，為鄉村產業振興騰退建設用地空間，落實鄉村振興戰略，探索推進城鄉自然資源要素流動和統籌發展的實施途徑。

5.開展山水林田湖草系統修復工程

按照保障安全、突出生態功能、兼顧景觀功能要求，以生態單元為整治修復范圍，整合相關項目和資金，圍繞全國生態功能區劃和遼寧省“兩屏一帶兩廊”生態安全格局建設，統籌開展山水林田湖草生態保護修復重大工程。重點在遼寧省遼東森林帶推動實施以強化水源涵養功能、在遼西北防風固沙帶推動實施以提高防風固沙水平及在遼河、凌河生態廊道推動實施以增強水土保持等三方面能力的山水林田湖草生態保護修復工程。

四、“十四五”工作思路

“十四五”期間，遼寧省國土空間生態修復工作思路應以落實《遼寧省國土空間規劃（2021-2035年）》為落腳點，以編制和實施《遼寧省國土空間生態保護修復規劃（2021-2035年）》為主線，全面開展土地綜合整治、礦山生態修復、海洋生態修復及山水林田湖草重大工程等重點任務，構建以遼東水源涵養生態屏障區、遼西北防風固沙生態屏障區、黃渤海海岸帶、遼河流域生態走廊、凌河流域生態走廊為骨架的“兩屏一帶兩廊多點”生態安全戰略格局。同時，建立遼寧省生態保護修復重點工程省級項目儲備機制，按照自然資源部《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035）》及中央重點生態保護修復資金項目儲備入庫的要求，儲備遼寧省山水林田湖草生態保護修復工程、歷史遺留廢棄工礦土地整治項目、海岸帶保護修復及“藍色海灣”整治行動項目，并積極爭取國家財政支持。

五、保障“十四五”國土空間生態修復工作實施的建議

1.摸清生態家底是前提條件

按照自然資源部工作部署，遼寧省準備推進全域國土綜合整治修復工作，建議結合全域土地綜合整治工作，以第三次國土調查成果為本底、整合相關調查數據，全面開展山水林田湖草等自然資源調查和評價，分析摸清資源情況，尤其是重點生態功能區、生態脆弱區、生態敏感區、主要生態廊道等重點區域情況，為自然資源統一管理和國土空間生態修復提供規范、一致、權威的基礎數據支撐。

2.科學編制規劃是基礎條件

《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035年）》明確了生態安全戰略格局的重點任務。但對遼寧的生態保護修復工作而言，還不能完全體現全省尺度生態安全格局及目標任務，應在完成省級生態功能問題識別和生態功能供需服務潛力評價的基礎上，進行系統生態保護格局研判，確定全省生態修復工作的戰略目標、空間布局、重大工程、政策措施。專項規劃編制應統籌陸域海域、兼顧地上地下、協調時間空間，理順體制機制，形成縱向統一、橫向聯動、條塊結合的工作格局。同時，制定切實可行的規劃實施保障措施，維護規劃的合法性和權威性，提出遼寧省國土空間生態修復五年工作計劃，配套編制專項建設規劃，出臺管理辦法、考核指標及配套政策等。

3.推進信息化建設是管理條件

《自然資源部信息化建設總體方案》提出了構建單項調查走向綜合調查，立足山水林田湖草整體的生態系統角度，實現面向國土空間全域、多尺度、多類型資源狀況和變化的統一的調查監測評價體系。建議結合遼寧實際，加快信息化對接，研究建立全省國土空間生態修復信息管理服務平臺，統籌土地開發、礦山地質環境修復、土地復墾、海洋生態修復及國土綜合整治項目管理，實現資料電子化、數據庫建設、數據分析、績效評估及實時監管等功能，全面提升全省國土空間生態修復信息化管理水平。

4.開展重大課題研究是提升條件

逐步開展省域國土空間生態修復問題識別及修復區域劃定方法研究、全域土地綜合整治研究、陸海統籌海洋綜合整治修復策略研究、生態修復專項規劃編制方法及傳導機制研究、國土空間生態修復評價體系研究、農村土地制度與土地綜合整治關系研究、礦山生態修復技術應用研究、國土空間生態修復社會化市場化投入機制和補償機制研究等重大課題研究，建立具有遼寧省特色的國土空間生態修復科技創新研究體系，以適應遼寧省“十四五”期間國土空間生態保護修復的需求。

5.制定標準和政策供給是必備條件

在國家相關標準和政策體系下，結合遼寧實際，根據需要出臺一批保障國土空間生態修復項目實施的管理辦法、考核評估標準、驗收復核辦法等管理和技術標準。同時，在市場化多元化投入、生態保護修復補償等方面探索制定具體辦法，進一步釋放政策紅利，激活市場潛力，推進國土空間生態保護修復工作邁上新臺階。