山西省構建嬰幼兒托育服務體系的思考與建議

任 杰

(山西省社會科學院(山西省政府發展研究中心) 研究四部,山西 太原 030032)

托育服務體系是以政府為責任主體、社區為重點依托、全社會共同參與、具有法制保障的為0～3歲幼兒提供托管照料、早期教育、醫療保健以及家庭支持服務等公共產品和公共服務的支持系統，事關“最柔軟的群體”，事關千家萬戶。十九大以來，黨中央高度重視嬰幼兒托育服務工作，提出要在“幼有所育”上不斷取得新進展。山西近年來在發展普惠性托育服務方面有所探索，但仍處于起步階段。加快構建與經濟社會發展相適應的托育服務體系，是我省補齊公共服務短板、健全家庭支持政策體系的重要方向，也是形成強大消費市場、推動建設現代化經濟體系的重要抓手。

一、發達國家及國內兄弟省市發展托育服務的政策實踐

發達國家在發展托育服務事業方面起步較早、發展較快，國內部分發達省市近年來也先后進行了一定的探索并取得了相對成熟的實踐經驗。積極借鑒發達國家及國內兄弟省市的先進經驗做法，對我省建立健全托育服務體系意義重大。

(一)發達國家完善托育服務的政策實踐

國外將托育服務事業放到了更加廣闊的視野，在托育服務體系建設進程中，不斷突出其公共產品和服務的屬性，強化與婦女就業、家庭經濟收入、男女兩性平等、鼓勵生育等經濟社會和人口發展目標的聯系，并強調發展托幼事業是對未來國家人力資本的一種戰略投資。

1.瑞典基于福利體系推進公立托育

瑞典擁有非常健全的社會福利體系，素有“福利國家”的美譽。其托育公共服務正是基于完備的國家福利體系，通過學前教育立法、托幼一體管理及健全監督體制開展。國家層面的《學前學校法》，明確地方政府有完善公立托育體系、提供托育公共服務的責任。政府把學前學校納入基礎學校教育體系，不斷加大公共投入，服務經費占到教育經費的三分之一，為托育服務體系建設提供了良好的經濟基礎。在管理監督方面，瑞典的教育和科學部門負責制定相關政策，國家教育署進行統一管理，學校監察局獨立監控市政府和政府所管轄的所有早期兒童教育和保育機構。目前，瑞典的幼兒托育機構以公立為主，兼有家庭日托所等其他形式。據相關數據統計，瑞典全國1～5歲幼兒中約有84%在機構中接受照料和教育，3 歲以下幼兒中有50%以上進入托幼機構。

2.日本支持企業完善托育環境

近年來，日本少子化趨勢日益嚴峻。為鼓勵生育并支持婦女就業、解決經濟不景氣等問題，日本政府相繼出臺了一系列支持企業發展的政策措施來完善育兒環境。對設立保育設施的企業支付“企業內托兒補助金”，支持企業建立產休假制度，明確企業辦園標準、師生比例，要求企業為享受“育兒休業”的女職工交納社會保險金，并提供相應待遇和彈性工作時間，同時實施發揮女性活力振興日本經濟計劃、“一億總活躍計劃”等。目前日本的主要保育類型有：認可保育所、認定兒童園、小規模保育事業、家庭保育事業、事業所內保育事業、居宅訪問型保育事業、地方單獨事業的保育室等。僅在2013 年至2017 年的5 年間，日本政府便提供了約53 萬個保育園學位，并計劃在2020年內全面解決全國的待機兒童問題[1]。

3.丹麥積極發展社區托育服務

丹麥政府認為0～3歲的幼兒應以所在社區為主要陣地，因此依照便民原則，在居民區就近設立托育服務中心。這類托育機構由保育員和教師共同管理，師生比例小、方便幼兒就近入園，而且其環境布置和家庭環境相似，便于幼兒適應。為保證每一個入托的幼兒都能得到精心照顧和良好教育，丹麥政府規定，一個家庭幼兒園招收的幼兒不能超過5名。這種國家支持下的家庭幼兒園在托育服務中發揮了巨大作用，全國約一半的3歲以下幼兒都被接收其中[2]。

(二)兄弟省市推進托育服務的經驗做法

國內一些兄弟省市基于其堅實的經濟基礎和完備的公共服務體系，更早、更全面地嘗試發展托育事業，在創新政策保障、嚴格準入標準、配套家庭支持體系等方面積極探索，不斷推進托育服務落實落地，積累了很多寶貴的經驗。

1.上海政策保障推動普惠性托育

上海市將托育服務納入“十四五”經濟社會發展規劃和衛生健康事業專項規劃，先后出臺《上海市兒童健康服務能力建設專項規劃(2016-2020)》《上海市兒童健康行動計劃》《關于加強本市3歲以下幼兒托育機構衛生保健工作的通知》《關于本市人口計生系統加強社區0～3歲嬰幼兒科學育兒指導服務的意見》等政策措施，啟動建設18個兒童早期發展基地，成立上海市視覺健康中心，立足其學位資源充足、公辦體系完備、市級財政支持的強力保障，拓展普惠性托育資源，重點解決2～3歲嬰幼兒的入托需求。

2.湖北制定托育服務地方標準

針對托育市場魚龍混雜、托育機構缺乏資質、監管不力等問題，湖北省政府主導，湖北省育嬰行業協會、湖北省質量技術監督培訓中心、湖北省兒童中心等相關組織聯合多家托育早教機構共同啟動了《托育機構服務規范》地方標準的制定工作，對湖北省內托育機構選址、供餐、安全、人員配置等提出具體細致的要求，成為中部地區首個啟動有關幼兒托育工作的地方規范和標準的省份。

3.廣東創造便利條件支持家庭托育

廣東省在推進嬰幼兒照護服務機構體系化建設和加強規范托育機構服務的同時，加大力度構建家庭托育支撐體系，全面落實產假、配偶陪產假等政策，積極探索試行與嬰幼兒照護服務配套銜接的育兒假、產休假，鼓勵用人單位采取靈活安排工作時間、減少工作時長、實施遠程辦公等措施，為家庭嬰幼兒照護創造便利條件。支持脫產照護嬰幼兒的父母重返工作崗位，并為其提供信息服務、就業指導和職業技能培訓。

二、當前山西省托育服務面臨的困境及存在的問題

2016-2019全面放開二孩政策的4年間，我省人口出生率分別為10.29‰、11.06‰、9.63‰及9.12‰(1)數據來源：山西省國民經濟和社會發展統計公報(2016-2019)。，生育意愿及二孩政策效用均未達到預期，養育成本高、托育問題難是其主要制約因素。調查顯示，68.1% 的女性因為孩子無人照料而不打算生育二孩，全職母親中有近40%是因為孩子無人照料而被迫中斷就業。盡管超過65%的家庭表示有托育服務需求，其中超過30%的家庭需求強烈，但公辦“缺位”，民辦“缺路”，托育機構總體數量不足、價格偏高、質量堪憂、監管缺失等問題層出不窮[3]。

(一)托育機構數量質量均有欠賬

作為一個經濟欠發達的內陸省份，我省教育資源相對稀缺。目前全省共有各類幼兒園6 973所，其中普惠性幼兒園4 747所(2)數據來源：山西省教育廳統計數據。。公辦幼兒園只面向3周歲以上兒童，民辦幼兒園只有20%招收2歲左右的兒童，且費用偏高，遠遠無法滿足社會的需要。早教市場則大多以智力開發為目的，提供的主要服務是親子類課程，并不能解決嬰幼兒照護的根本問題。另一方面，法律、制度和標準的缺失，導致托育機構在運營中無法可依、無章可循，規范化、專業化不足影響整個行業的健康發展，也讓眾多家庭嬰幼兒“不敢托管、無處托管”。據統計，嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，遠低于發達國家25-50%的比例。

(二)托育行業監管機制尚不健全

托育服務是一項復雜的系統工程，其監督管理涉及發改、教育、衛健、民政、財政、工商、消防等眾多部門，但均沒有明確的管理權和具體的管理辦法，往往存在職責交叉、權責不一的問題。例如，一些提供托育服務的機構既可以教育咨詢公司的名義在工商部門注冊，也可以教育培訓中心的名義在教育部門登記備案[4]。主管機構和部門分工的不明確，協同管理和服務能力的不足，監管的持續性和有效性的欠缺，在一定程度上導致監管存在盲區，行業魚龍混雜，甚至出現虐童等影響惡劣的亂象。加劇了家長對于托幼機構不信任程度，嚴重阻礙托育事業的發展。

(三)托育人才專業能力亟需提升

從目前我省高校和職業院校的專業設置來看，幼教人才培養方向高度集中在幼兒園或早教機構的教師，現有專業職稱評價體系中有關托育人才的方面更是空白，缺乏職業生涯規劃、發展空間受限，這在一定程度上導致育嬰師和保育員等托育從業人員缺口大、層次低。另一方面，早教市場缺乏職業資格準入標準，一些規模較小的托育機構或民辦幼兒園出于節約成本的考慮，往往通過企業內部進行教師培訓，有的老師甚至不具備任何教師資質，專業水平參差不齊。加之工資低、工作時間長、壓力大，職業忠誠度不高，人員流失嚴重，現有的人才體系難以支撐“幼有善育”的發展需求。

三、對山西省構建托育服務體系的建議

習近平總書記指出，童年是人的一生中最寶貴的時期，培養好少年兒童是一項戰略任務，事關長遠。托育工作覆蓋了整個兒童時期，深刻影響著人的全面發展、終身發展，既重要又緊迫。必須把托育服務作為民生大事擺上重要位置，推進“幼有所育”向“幼有善育”提升，為提升城市核心競爭力提供強大支撐。

構建全省托育服務體系，需要分階段、分層次、分重點穩步推進。首先要加強頂層設計，建立系統化、標準化、規范化的制度體系。新時期托育服務是區別于計劃經濟體制下以單位為基礎的公辦托兒服務的一種新型服務業態。要實現托育服務體系化、制度化、規范化發展，必須在頂層設計上創新，政策引導上發力，建立完善,以政策為支撐、標準為基礎、試點為抓手的制度體系。一是規劃先行，搭建“三牽動、三優先、五納入”的政策體系。將托育服務列入全省“十四五”國民經濟和社會發展規劃以及衛生健康事業專項規劃，堅持政府牽頭、政策牽領、輿論牽引，將照護服務工作納入全面深化改革重點任務、各級人大重點督辦內容、綜合醫改重點工作任務和財政年度預算，出臺以普惠優先、規劃優先、保障優先為原則的省級層面的政策措施。二是制定標準，嚴格規范行業準入、管理辦法和從業資質。積極制定《嬰幼兒日間照料托育機構服務規范》等地方標準，強化幼兒園辦托班和新增托育機構的準入管理。統籌利用市場上現有的托育服務資源，通過激活存量、提高質量的方式幫助一批有條件的無證機構合法化和合規化。三是試點先行，形成切實際、示范性、可推廣的服務模式。深入推進3歲以下嬰幼兒照護服務試點工作，努力申報創建“全國嬰幼兒照護服務示范城市”。爭取于2020年底前，在太原、晉中等教育資源較為豐富的市(區)先行試點建立3～5家、其他市(區)建立1～2家符合我省實際、具有示范效應的托育服務機構，在總結經驗的基礎上逐步推廣覆蓋全省。

其次，要堅持普惠原則，創新多層次、多元化、社會化的供給模式。長期以來，嬰幼兒照護政策的空白在一定程度上導致托育服務供給主體不強、規模不大、結構不優，行業發展滯后，優質資源稀缺，亟待整合政府、單位和社會的力量，形成多元發展、多方發力的托育服務供給體系。一是積極推進政府為主導的托幼一體模式。充分發揮教育部門“托幼一體化”的管理體制和專業資源集聚優勢，通過改建、擴建等方式，支持有條件的公立幼兒園向下延伸開設托育班，新建幼兒園設置適當比例的托班。鼓勵民辦幼兒園托班提供普惠性托額，開設針對3歲以下嬰幼兒的乳兒班、小托班和大托班。二是鼓勵發展單位為基礎的福利自建模式。支持有條件的大型企事業單位挖掘現有資源，建設與需求相適應的托育機構。鼓勵臨近區域內多家企事業單位采用多種方式聯合提供托育服務，滿足職工適齡子女的托育需求。三是大力支持市場為主體的社會興辦模式。支持社會力量采取獨資、合資、公辦民營、民辦公助等形式，利用現有場地或設施新建、改擴建嬰幼兒照護服務設施。鼓勵各類市場主體針對高中低端的不同類型需求，舉辦符合標準的托育機構。

再次，要優化資源配置，發展便捷化、綜合化、專業化的社區托育。社區是最容易就近就便集合社會資源、為居民提供公共服務的重要載體。要充分考慮居住、就業、交通、環境適宜性、集中建成區域等因素及進城務工人員隨遷嬰幼兒照護服務需求，因地制宜、因人制宜，統籌規劃建設社區托育服務設施。一是實現社區托育服務機構全覆蓋。在新建居住區規劃、建設與常住人口規模相適應的嬰幼兒照護服務設施和配套安全設施，與住宅同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。老城區和已建成居住區通過購置、置換、租賃等方式，新建、改擴建一批嵌入式、分布式、連鎖化、專業化的嬰幼兒照護服務機構和服務點，并優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構進駐社區開展服務工作。二是推動社區公共服務設施共建共享。將托育服務納入社區服務體系，加強托育服務與社區服務中心(站)及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接。探索在社區養老服務中心加入親子元素，設置老少皆宜的學習課程，在老年助餐點增設針對兒童供應的成本價午餐，實現孩子和老年人“吃、學、玩”到一起。三是引入社會力量專業提供社區托育服務。通過免費或低于市場價出租提供場地，吸引社會組織或專業機構入駐社區提供全日托、半日托、計時托、臨時托等質量有保障、價格合理、方便可及的嬰幼兒照護服務。加強農村嬰幼兒照護服務，推進優質健康服務向農村社區延伸。

同時，要狠抓人才培養，提供專業化、可持續、有保障的人才支撐。一是加快中高級管理人才培養。擴大學前教育專業人才培養規模，支持符合條件的高校及職業院校設置育嬰、保育、保健及托幼管理等相關專業，開設相關課程。建立貫通培養體系，鼓勵學校通過中高貫通、中本貫通、高本貫通等方式，提高人才培養的層次。二是加強專業技能人才定期培訓。依托省、市級醫療機構、高等院校、職業院校，兒童早期發展中心等資源，建立一批嬰幼兒照護、孕期心理健康疏導服務技能培訓基地。將嬰幼兒照護服務培訓納入全民技能提升培訓體系，支持符合條件的行業協會、培訓機構開展培訓。三是積極落實職業技能培訓補貼。將保育員、育嬰員等照護從業人員列入急需緊缺職業(工種)目錄和政府補貼性培訓目錄，同時納入全省知識更新工程重點支持范圍，定期提供免費專業培訓，給予職業培訓補貼、技能鑒定補貼或技能提升補貼。

此外，還要推進多方聯動，營造協同化、信息化、立體化的監管環境。一是加強部門聯動。將嬰幼兒托育工作納入各級政府和部門目標責任制與績效考核內容，建立聯席會議制度，明確衛健、教育部門的共同主管作用，落實其他相關部門的聯合監管作用，實現分級管理、部門聯動。探索建立協同式網格化機制，確保綜合監管到位有效。二是強化數據運用。充分發揮互聯網、大數據的作用，建立托育服務信息管理系統，定期對托育機構進行評估。探索構建視頻監管和日常監管兩個平臺，對托育機構在崗人員信息、食品安全、衛生保健進行重點監管。三是嚴格獎懲措施。依托全國和地方信用信息共享平臺，建立多部門、跨地區的聯合獎懲機制，對履行職責不到位，發生安全責任、食物中毒等事故的托育機構，嚴格依法依規追究責任。