創新驅動視角下新型城鎮化發展策略研究
——以廣西為例

□ 陳 斌

習近平總書記指出：“抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。我們要推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，必須及早轉入創新驅動發展軌道?！薄笆濉币巹澖ㄗh提出“深入實施創新驅動發展戰略”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，全面審視國內外發展大勢，深入實施創新驅動發展戰略，確立了創新發展理念，并圍繞創新發展出臺一系列重大舉措，開辟了我國創新發展的新境界[1]。廣西一直以來致力于創新，“十二五”末科技研發投入、高新技術企業數、創新型企業數，同比分別增長78%、123%、153%。但科技發展滯后、創新機制不活、創新能力不足等問題仍是突出短板。為破除創新驅動瓶頸，2016年，廣西召開全區創新驅動發展大會，提出要“深入實施創新驅動戰略，讓創新成為引領廣西發展的第一動力”。隨后，創新驅動戰略開始覆蓋廣西經濟社會建設各領域，并在新型城鎮化建設領域生根發芽。在此背景下，深入研究創新驅動戰略下新型城鎮化高質量發展問題具有重要現實意義。

1 新型城鎮化建設亟須轉入創新驅動新軌道

近年來，新型城鎮化建設備受社會各界的高度關注，“十三五”規劃綱要提出要“實施創新驅動發展戰略”“堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障，加快新型城鎮化步伐”[2、3]。可見，新型城鎮化迫切改變過去傳統發展方式，轉向“創新驅動”發展方式。換言之，新型城鎮化是一個系統性工程，必須從城市要素集聚方式、城市產業形態、城市治理模式等方面進行全方位創新[4]，才能實現高質量發展。

從全國層面看，我國新型城鎮化從要素驅動向創新驅動轉變是大勢所趨[5]。深究其因，一方面，以往城鎮化過度依賴土地要素驅動已不可持續，表現在城鎮土地供不應求和土地資源浪費并存，導致了土地要素瓶頸制約不斷凸顯；土地財政愈加脆弱，該模式難以持續，容易導致經濟、金融風險；土地供給常傾向于工業用地，導致了住宅用地供應短缺，“地王”頻現，房價上漲過快，且居高不下，直接壓低了居民消費水平；房地產等領域出現了資產泡沫現象[6]，非實體經濟聚集了過多資源，嚴重削弱了實體經濟增長新動力賴以形成的基礎[7]。另一方面，以往城鎮化過度依賴人口要素驅動也難以為繼，表現在農村剩余勞動力供給量不斷下降、人口老齡化加劇，導致城鎮化中勞動力供求失衡；進城務工人員在勞動報酬、社保福利等方面的不平等待遇，導致了市民化進程緩慢，使農村留守兒童、空巢老人問題愈加突出；農業轉移人口過度流入大城市，引發“城市病”，而大部分中小城鎮人口吸引能力不足。

從廣西層面看，廣西新型城鎮化對創新需求愿望越來越強烈。深究其因：一方面，廣西城鎮化發展比較滯后。改革開放以來，廣西城鎮化快速推進，城鎮化率從1978年10.64%提高到2018年50.22%，年均提高約0.99個百分點。但是，過去粗放式城鎮化發展模式致使總體質量、效益偏低，城鎮化滯后局面未根本扭轉。據統計，2018年廣西城鎮化率比全國低9.36個百分點，排全國第26位。同時，2013年廣西城鎮化工作會議、2016年廣西創新驅動發展大會的召開及《廣西壯族自治區新型城鎮化規劃（2014—2020年）》等政策的出臺，都表明今后的城鎮化建設要推行集約高效的城鎮化模式。另一方面，廣西各經濟區域城鎮發展不協調。據統計，2017年廣西北部灣經濟區城鎮化率為54.96%，較珠江—西江經濟帶、桂西資源富集區分別高出4.32、17.92個百分點。此外，2017年，北部灣城市群正式進入國家級城市群梯隊，這意味著南寧、北海、欽州、防城港等地級市，有著更為突出的政策紅利，將吸引更多勞動力、資金等要素，城鎮化速度將更快，差距也必將會進一步擴大。

2 以城市群為主體形態推進廣西新型城鎮化

作為經濟增長重要引擎，城市群已成為衡量一個國家和地區經濟發展水平的重要標志?？v觀世界發達地區城鎮化進程，既不是個別城市的“一城獨大”，也不是少數地區的“簡單均衡”，而是通過發展城市群，推動區域協調發展，深化城市優勢互補，共享自然、人文和社會等資源，實現共同振興[8]。習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上明確指出：“要把中國城鎮化道路的重點放到促進城市群的發展上。要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協調發展?！薄?019年國務院政府工作報告》則強調要“堅持以中心城市引領城市群”。

近年來，廣西積極貫徹落實中央戰略部署，重點做強、做大北部灣城市群，著力構建桂中、桂北、桂東南城鎮群，培育沿邊城鎮帶，并取得了較好成效。其中，北部灣城市群于2017年1月20日上升為國家級城市群，這將有力推動北部灣各大城市及周邊城市的發展，讓其借助這一平臺在更高層次上參與省域及國際合作和競爭。但是，廣西城市群（城鎮群）發展還面臨著城鎮化虛高“半城鎮化”、流動人口市民化難、城市群等級與經濟地位不匹配、缺乏基本公共配套等一系列共性問題[9]，尤其是桂東南等城鎮群仍然是單一城市的城鎮化，處于孤立分散、各自為戰的發展局面。

因此，廣西要將城市群（城鎮群）作為新型城鎮化的重要載體和主體形態創新，加快打破行政區劃壁壘，將廣西各市捆綁在一起，整合資源，充分實現生產要素在廣西范圍內有序流動，形成優勢互補，最終引領廣西新型城鎮發展。一方面，優先發展北部灣城市群，加快推進以通信、交通、產業、戶籍等領域為重點的同城化建設，不斷強化群內區域經濟一體化建設。同時，積極探索建立以基礎設施互利互通、公共服務共建共享以及生態環境聯防聯治等為重點的跨省城市群發展新模式，加快促進桂粵瓊一體化發展。另一方面，進一步明確桂中、桂北、桂東南城鎮群內各節點城市功能定位，處理好群內大中小城市與小城鎮間的關系，并緊扣協同發展這一主線，加快構建城鎮群內部的創新、生產、社會和生活網絡體系，促進各類城鎮相互協作，實現優勢互補、錯位發展。

3 以科技創新為核心支撐推進廣西新型城鎮化

從歷史維度看，推動城鎮化進程的決定性力量是科技創新引發的科技革命。以蒸汽機、電力和計算機技術為主要標志的三次科技與產業革命，催生了現代工業，推動城鎮規模的迅速擴大[10]。目前全世界50%以上人口生活在城鎮（第一次工業革命之前，全球城鎮人口占比僅3%），70%GDP和85%以上第三產業增加值都來自城鎮，90%以上高等院校和科研力量集中于城鎮。從具體實踐看，科技創新在推動城鎮產業發展、改善城鎮基礎設施、提升城鎮規劃和管理水平方面都具有重要作用，尤其是產業發展方面，通過加快科技成果轉化和產業化，促進產業升級和經濟結構調整，可以有效提高工業化和城鎮化水平。

近年來，城鎮化已成為廣西經濟增長的巨大引擎，但快速城鎮化也引發了空間擴展的失控，導致了交通擁堵、環境污染和就業、住房困難等，還拉大了城鄉差距，引發了社會不公平、不公正問題。為此，廣西必須依靠科技創新，發揮其核心作用，解決上述深層次問題，進一步提升新型城鎮化質量和效益。

一是加快推進城鎮信息化建設。智慧城市是城鎮信息化建設的新模式、新階段。為此，廣西要加快推進“六市一區一縣”的國家智慧城市試點建設工作，不斷提高城鎮管理效率、信息服務水平，讓城鎮更智慧，讓城鎮生活更便捷，同時還要以此為契機，加快實施大數據發展戰略，支持一批重點城鎮開展大數據基礎設施建設，努力將廣西打造成為區域性國際信息交流中心。

二是加快推進城鎮產業創新。以科技創新作為引領新型城鎮化的核心動力，根本上要通過產業創新，改造升級傳統產業，并培養發展高端產業[11]，支撐新型城鎮化建設。廣西要著力推進食品、汽車、機械、建材、木材加工等傳統產業轉型升級，尤其是糖業、鋁業“二次創業”，促使其邁向中高端水平；大力支持新能源汽車、新材料、智能裝備制造等戰略性新興產業的創新發展，培育石墨烯、機器人等領域的新興產業，努力實現廣西制造向廣西智造轉變；積極發展科技咨詢、創業孵化、電子商務等服務業，打造科技服務業集聚區，并加快發展高端生產性服務業，支持創新型服務業集群發展；加快構建農業科技創新體系，促進農業與二、三產業融合發展，進一步提高農業產業化水平。

三是加快提升企業自主創新能力。新型城鎮化發展的科技支撐能力仍薄弱的根源在于城鎮企業的自主創新能力不足[12]。廣西要推動創新資源向企業集聚，支持更多的企業設立研發機構，并且將更多的科研項目、科技成果推向企業，同時各級重大高新技術項目、技術改造項目等也要優先支持創新能力強的企業；鼓勵和引導企業自身制定技術創新中長期發展戰略，不斷強化自主創新意識，積極同高校、科研院所開展產學研合作，并加大創新人才的引進力度。

4 以制度創新為基礎保障推進廣西新型城鎮化

新型城鎮化戰略順利實施的關鍵不是大規模的城鎮開發，而是制度創新，制度的靈活、適應性是落實新型城鎮化的基礎前提[13]。新型城鎮化制度創新的主要目標是在全面深化改革中構建以人為核心的城鎮化制度體系，為農業轉移人口（進城務工或經商人員）市民化提供制度保障，主要任務是建立新型城鄉關系和適應城鄉一體化的戶籍、土地、社會保障等制度保障體系[14]。通過深化戶籍制度改革，激活廣大農村地區積極性，從而推動新型城鎮化發展；通過深化土地制度改革，提高農民收入，支持和鼓勵更多農民落戶城鎮，發展規模農業，最終城鄉一體；通過深化社會保障領域改革，有效破除就業、教育、養老醫療、住房等“雙軌制”，實現城鄉基本公共服務均等化，保障新型城鎮化快速推進。

近年來，廣西城鎮化進程穩步推進，既得益于廣西經濟社會的快速發展，又得益于各方面體制機制創新；而城鎮化過程中存在的突出矛盾、問題，也同相關制度安排、體制機制不完善直接相關[15]。據統計，2018年廣西常住人口城鎮化率（50.22%）與戶籍人口城鎮化率（31.72%）相差18.5個百分點，這表明較多進城務工或經商人員未落戶城鎮，未來市民化任務將異常艱巨。

為此，廣西新型城鎮化同全國各地一樣，迫切需要制度創新的基本保障。一是持續深化戶籍制度改革，有序放寬落戶條件，讓有能力、有意愿的進城務工或經商人員市民化。廣西各類城鎮要結合自身實際，持續健全農業轉移人口的落戶制度；加快落實差別化落戶政策，合理有序放開大中城市落戶限制（城區人口50萬以上），全面放開其他城市、縣城、建制鎮落戶限制，并全面推行居住證制度，保障未落戶的進城務工或經商人員均等享有城鎮基本公共服務。

二是持續深化土地制度改革。廣西要加快推進征地制度改革，進一步規范征地程序同時提高農民土地增值收益，并保障農民長遠生計；推進農村土地管理制度改革，賦予農民對承包地有更多權能、宅基地及房屋有更多財產收益權，為其進城安居落戶提供資本，同時還要妥善處理落戶城鎮農民“三權”問題；加快健全節約集約用地制度，提高工業用地效率同時強化工業用地二次開發，并加強地上地下空間資源的綜合開發和利用，拓展城鎮發展戰略新空間。

三是持續深化社會保障制度改革。廣西要加快完善就業、教育、養老醫療、和住房等保障領域的制度安排，重點是將進城務工或經商人員納入保障范圍，使其均等享有城鎮基本公共服務。就業方面，加快完善城鄉統一的公共就業服務體系，為農業轉移人口提供就業信息和技能培訓，支持和引導農民返鄉創業就業等。教育方面，切實保障進城務工或經商人員隨遷子女均等接受義務教育，堅持就近安排，并逐步將其納入免費普惠性學前教育、中等職業教育。養老、醫療方面，鼓勵進城務工或經商人員積極、連續參保，參加城鎮職工基本醫療保險，并將其納入城鎮職工基本養老保險范圍，同時完善農村與城鎮社保體系之間的轉移接續制度。另外，還要強化用工企業的繳費責任，建立健全商業保險與社會保險合作機制。住房方面，將進城落戶務工或經商人員納入城鎮住房保障體系，并逐步加大對未落戶人群的覆蓋范圍。主要采取提供住房（廉租房和公租房等）和發放住房租賃補貼等方式來改善其居住條件。同時，逐步將進城務工或經商人員（就業穩定）納入城鎮住房公積金制度覆蓋范圍，鼓勵其購買商品住房，一定程度上化解房地產庫存，進一步提升城鎮化質量。