市政道路項目中工程變更不可分割發包論證分析

趙俊杰

（深圳市龍崗區龍崗街道辦事處，廣東深圳518116）

1 引言

市政道路項目一般為政府投資，此類項目在工程招投標方面有較完備且嚴格的規定。在工程具體實施過程中，受各類主客觀條件影響，設計變更時有發生。當遭遇某單項設計變更，增加造價金額較大時，會面臨該設計變更項是否需要另行發包的判斷及相關論證。各級政府對施工中途出現單項設計變更數額較大時，如何處置后續發包問題基本都有自己的規定。一般是以本地區政府投資項目公開招標限額來做變更增加項是否需要再行組織招標的判斷標準，同時也規定了如果變更增加項與主體工程不可分割時，可以直接發包給原施工方。而變更項與主體工程的不可分割性論證有著很強的政策性和專業性。本文以某市政道路工程為例，對施工中途出現的排水工程變更進行與道路主體工程的不可分割發包論證分析。

2 項目概況

某市政道路工程在施工單位進場施工過程中，因遇區域給排水管網規劃調整，需對該工程排水工程進行設計變更。變更內容主要涉及管材、管徑、埋深、開挖支護方案等調整。排水工程變更主要涉及有3 大項施工內容：排水管網施工（含雨污水檢查井、雨水口砌筑）、土方挖填及深基坑槽支護。調整后，給排水工程變更所涉及工程的造價相對于原排水工程造價的增加額度超過了當地政策所要求的公開招標限額，增加費用中含排水管網施工費用（扣除原雨污水標底費用后增加部分）、土方挖填施工費用、支護措施費用，以及一些零星工程費、安全措施費、規費等。因增加工程費用較大，向行政主管部門申報增加工程發包事宜須對增加工程內容與原合同（招標）內容是否可以分割進行論證。

3 多層面論證分析內容

通過對工程施工圖紙、招投標資料及施工合同等工程資料進行查閱分析，結合施工場地實際，做出以下論證。

3.1 相關法律法規禁止肢解發包

《中華人民共和國建筑法》第二十四條規定：“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發包。建筑工程的發包單位可以將建筑工程的勘察、設計、施工、設備采購一并發包給一個工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設計、施工、設備采購的一項或者多項發包給一個工程總承包單位；但是，不得將應當由一個承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發包給幾個承包單位”。

《建設工程質量管理條例》第七條規定：“建設單位不得將建設工程肢解發包”。

肢解發包增加了承包單位對項目的管理難度和管理成本，稍有不慎，就會引起工作質量和安全事故，故其是我國明令禁止的違法行為。

本排水工程隸屬整個市政道路系統，是該市政工程的分部工程。其中，土方挖填、深基坑槽支護既可列為排水工程部分的分項工程，也可列為道路工程中路基工程分部的子項，因其既是埋管的前置條件，又是道路路基施工的主要環節。若將給排水工程變更中所涉及的工程內容的全部或者部分（主要涉及排水管網、土方挖填及深基坑槽支護）分割出來另行招標，屬于肢解發包[1]。

3.2 現場施工無法切割、分開施工（施工工藝層面）

在該變更事項提出時，項目已完成了土方工程清運、160mφ400mm 混凝土管道的施工。排水工程設計變更后雨水、污水管道埋深多數在3.5～6m 深，施工子項目還有深基坑開挖、支護，土方調運、回填，支井、雨水口等，雨水檢查井設置于北側主路內，污水檢查井設置于北側人行道內,以上工程內容與合同內相關施工內容：如路基及路面工程、人行道板磚、與污水管道并排埋設的電信管道及照明電力線管（路燈）的施工聯系緊密。現假定將排水工程變更中所涉及所有工程內容分割發包，現場出現2 家施工單位進行施工，可能導致以下情況出現。

3.2.1 管道施工

該路兩側商鋪、廠房密集，多數建成年代較久，道路路改造前地下管網配套設施落后，存在地下管線多、鋪設亂、覆蓋面廣的情況。雨水、污水管網的改造就是為了完善該路排水管網功能。這決定了管道施工工作面廣，可能輻射整個道路施工紅線范圍。

支井接入管道管徑大小，埋深的深淺，均無法預料，施工過程中只能由施工單位根據現場調整。由此引起工作面交織不清、施工單位施工工序紊亂。

埋設于北側電信管、照明電力管比雨污水管道埋深淺（管道施工由深至淺），在雨污水管道完成后再次開挖施工，由于敷設位置離得太近，容易破壞已完成的管道，造成不必要的二次開挖和對成品破壞。特別是污水管網，在二次管道開挖中，如果對管道造成損害以致工程驗收時閉水不合格；給污水管道施工方帶來嚴重后果。對工程管理而言，造成不必要的工期延誤與成本浪費。

管道埋深較深，管道回填土施工不與路基施工相結合，實際施工中不現實。由于2 家施工單位各自施工目標不一樣，對施工細節要求會有差異，對地基土處理所采用的質量標準雖一樣，但未必能保證整體施工面合格率為100%，待一家施工單位完成后續施工作業后，若出現質量事故，責任人無法確定。如果管道施工完成后，由道路施工方進入施工，在道路路基檢測回彈模量、承載力試驗時，出現試驗值不合格；將會出現土方重新施工（二次施工）問題。即使由管道施工方檢測路基回彈模量、承載力試驗合格交付，局部仍可能出現質量事故。由此不僅會引發糾紛，且重新處理此類問題成本巨大，不僅可能造成工程造價再次突破概算，還會因幾方責任不清，導致工期無限拖延。由于沒有統一的施工統籌，施工組織諸多施工內容無法流水施工，會造成工期延誤。若施工階段暫未發現問題，待完工后一旦路基出現下沉、開裂等情況，責任難以落實。整個深基坑開挖、土方清運作業還涉及大型施工機械作業，不僅工作面問題不好協調，還涉及相鄰作業面另一家施工單位成品保護難題。

3.2.2 道路工程施工

北側人行道、路面內均有雨、污管井，管道施工中，路面工程無法施工。北側K0+800 處有一座過路雨水箱涵、部分路基須進行翻壓處理的工程內容在已招標的合同內。設計是K0+881.128～K0+800 部分的雨水接入該段箱涵。雨水管道與箱涵施工工作面狹窄且基本相同，施工作業交叉難分，若各由一家施工單位施工，施工過程難以協調，很容易出現質量及安全問題。在管道回填、翻壓處理施工中也會出現不必要的二次開挖。

路床、路基層、路面施工時，檢查井應當結合進度，分層砌筑，保證在路床、路基層、路面施工中能滿足施工要求。以便壓路機碾壓和檢查井周圍的夯實加固。特別是路面的檢查井，檢查井周邊、井座應當如何進行加固及跟進，井座、井蓋安置平整控制；須與路面施工時同時進行。細節關系到成品的質量，若2 家施工單位協作出現問題，通車后發現質量問題（井下沉、井周邊開裂、井蓋響聲大）將難以補救，給工程留下隱患。

3.3 工程已招標施工內容與新增工程無法分割

工程曾按原施工圖紙進行公開招標，其中排水工程圖紙中所反映的施工內容也在招標清單中。通過比對原招標文件工程量清單、原整套施工圖紙及新的變更圖紙，排水工程變更中所含施工內容中只有鋼板樁支護措施是新增項目，其他如管道敷設、土方挖填、檢查井砌筑等都含在發包內容內，變更后該部分造價增加原因主要是工程量增減所致，這樣將導致已經發包的相關排水工程部分內容與新增排水工程施工內容無法明確分割。

由于基槽支護項目屬于配合措施系列，它是為實現實體工程服務，與工程實體施工細節聯系極其密切，不宜分開發包。且由于是深基坑開挖，開挖范圍可能擴及半個路面，不僅開挖和支護環節需做到緊密銜接，且對整個施工場地內的安全生產要求特別高，場地內出現2 家施工單位各自為政，不便安全生產管理。另外，由于支護措施本身在相關工程實體完成后會清除掉，自身不會形成能夠永久存在的實體項目，將其作為單獨的項目進行發包不合適。由此可見，該工程土方挖填、管道敷設、基坑支護、路基處理、路面施工是緊密聯系不可分割的施工序列。由于合同中約定的施工內容中含排水工程，若強行分割會導致建設方主動違約，有較大的法律風險。

3.4 分割發包不利于第三方跟蹤管理

無項目統籌核心，協調困難；同一施工環境2 個施工主體，質監安檢難度大；合同管理難實現，項目管理易失控，分割發包不利于第三方跟蹤管理。

3.5 工程變更增加內容由原中標單位統籌施工的優點

工程變更增加內容由原中標單位統籌施工的優點包括以下幾方面：

1）責任主體明確，工程質量及施工安全有保障。施工方組織管理有序，監管方管理方便，管理的跟進對工程質量和安全生產也是極大保障。

2）便于流水施工作業，縮短施工工期。

3）工程成本會減少：（1）施工成本不會因為一些不必要的重復施工而增加；（2）不會涉及因建設方分割發包合同內施工內容而造成主動違約而要面臨的索賠費用問題；（3）節約公開招標需要支出的標底編制、招標代理費等。

4）便于合同管理。原合同中對工程變更已有相關約定，在補充合同簽訂方面有據可循，便于迅速理順工程實施關鍵環節，加快項目進度。且合同對象單一，不會面臨涉及多方合同主體而責任糾紛復雜的問題，也便于對工程項目質量、進度、成本的總體把控。

4 結論

綜上所述，該市政道路項目排水工程變更中所涉及的施工內容與該工程原施工合同約定內容不可分割發包，變更所涉施工內容與原合同內施工內容宜由一家施工單位統籌實施。