城市犬類治理的思考
——以天水市秦州區(qū)為例

李永生，李軍娟

（1.天水市動(dòng)物衛(wèi)生技術(shù)工作站，甘肅 天水 741000；2.中共天水市委黨校，甘肅 天水 741000）

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提高以及城市化進(jìn)程的加快，人們的生活方式發(fā)生了極大改變。城市人口的老齡化問題，居民家庭的封閉性問題，以及都市高壓工作環(huán)境等諸多因素，導(dǎo)致越來越多的人通過飼養(yǎng)寵物犬來尋求陪伴、寄托情感。對(duì)于各類寵物，國際上的通行稱呼為“伴侶動(dòng)物”，犬類是伴侶動(dòng)物當(dāng)中與人類關(guān)系最為密切的一類，我國近年來也掀起養(yǎng)犬的熱潮，天水市同樣如此。

天水市由于養(yǎng)犬管理制度不健全、管理體制落后，犬類繁育從業(yè)者缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與約束，部分養(yǎng)犬人的責(zé)任意識(shí)淡薄等原因，被遺棄或者走失的家養(yǎng)寵物犬淪為流浪犬的數(shù)量在急劇增加。大量的流浪犬不僅影響著城市面貌，也給公共安全帶來了隱患。

1 天水市城市犬類管理現(xiàn)狀

通過走訪天水市秦州區(qū)長(zhǎng)期關(guān)注、飼喂、救助城區(qū)流浪犬的社會(huì)愛犬人士、專業(yè)獸醫(yī)，以及公安、綜合執(zhí)法等部門執(zhí)法人員，基本能夠判定，天水市秦州區(qū)東起七里墩、西至高速公路西出口的城區(qū)范圍內(nèi)，流浪犬的預(yù)估數(shù)目2018年前約有5 000～8 000只，截至目前約有2 000 ～3 000只。秦州城區(qū)養(yǎng)犬家庭約有1萬戶，家養(yǎng)犬只數(shù)量約有1.5萬只。

1.1 政府和社會(huì)共同努力，從根本上控制流浪犬?dāng)?shù)量

城市犬類尤其是流浪犬治理，既是一個(gè)事關(guān)市民人身安全和生活質(zhì)量的民生問題，也是一個(gè)體現(xiàn)城市溫度的社會(huì)問題。近兩年，秦州城區(qū)流浪犬驟然減少的最有效的管理方式是對(duì)流浪犬實(shí)施絕育手術(shù)，以此明顯地遏制了無序繁殖的態(tài)勢(shì)。

一是政府出資。2017年，秦州區(qū)政府建成流浪犬絕育基地，自2018年至2019年底，絕育城區(qū)流浪犬2580只。二是社會(huì)力量自費(fèi)。民間志愿者和動(dòng)物保護(hù)組織自發(fā)參與社會(huì)管理工作，近兩年，自費(fèi)絕育約800～1 000只。如果對(duì)流浪犬的絕育范圍擴(kuò)大到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)計(jì)將在3～5年內(nèi)，城區(qū)流浪犬?dāng)?shù)量將會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)遞減直至消除。

1.2 加強(qiáng)法制建設(shè)，犬類治理有法可依

天水市人大常委會(huì)將制定《天水市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》確定為2020年度立法項(xiàng)目，以期通過立法引導(dǎo)群眾依法、規(guī)范、文明養(yǎng)犬，營造和諧的社會(huì)環(huán)境。條例的出臺(tái)實(shí)施，將填補(bǔ)天水市犬類管理法規(guī)的空白，為深入治理城市流浪犬問題提供有力的法治保障。

2 天水市城市犬類管理存在的問題

2.1 對(duì)狂犬病防治工作重視不夠，缺乏治理長(zhǎng)效機(jī)制

《國家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》將狂犬病列為16種優(yōu)先防治的動(dòng)物疫病之一，《國家動(dòng)物狂犬病防治計(jì)劃（2017—2020年）》明確了免疫預(yù)防、監(jiān)測(cè)和流行病學(xué)調(diào)查、檢疫監(jiān)管、宣傳教育和人員防護(hù)等各項(xiàng)狂犬病防治措施。天水市未將狂犬病列入重大動(dòng)物強(qiáng)制免費(fèi)免疫病種，對(duì)犬類免疫覆蓋率不高。

2.2 毒狗案件頻發(fā)，危害公共安全

近年來，天水市頻發(fā)用裝有毒針的弓弩和毒鏢射殺犬只以及小區(qū)內(nèi)投毒等毒殺犬只的危害公共安全事件。據(jù)報(bào)道，此類事件抽樣送檢的犬尸檢材中，均檢出琥珀膽堿和氰化物，公安部《劇毒物品品名表》明確將該兩種物質(zhì)列入劇毒物品。毒犬肉及其制品進(jìn)入黑色產(chǎn)業(yè)鏈，流向食品市場(chǎng)，危害人民的生命安全。

2.3 犬類繁育和交易行業(yè)缺乏政府有效監(jiān)管

秦州區(qū)犬類的繁殖和交易銷售缺乏有效監(jiān)管，寵物市場(chǎng)管理也缺乏有效的長(zhǎng)效機(jī)制。不良商販隨意丟棄大量年老、生病及未能售出的犬只，是產(chǎn)生流浪犬的重要源頭之一。

2.4 民間動(dòng)物保護(hù)組織無合法身份和政策支持

天水市“一念”小動(dòng)物保護(hù)群等群眾團(tuán)體組織，發(fā)揮著傷殘救助、抓捕絕育、宣教和領(lǐng)養(yǎng)等多種功能的積極作用。但由于各種原因，群眾組織尚未獲得合法的身份。由于缺乏具體政策的支持以及缺少資金、人力和物力的后續(xù)支撐，該組織僅依靠?jī)?nèi)部個(gè)人捐款，工作開展難度較大。

2.5 流浪犬收容管理制度尚不完善

現(xiàn)實(shí)中，收治的流浪犬將送往哪里，市民想收養(yǎng)流浪犬怎么辦，這些問題早已成為市民關(guān)注的焦點(diǎn)。《天水市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》草案的一大亮點(diǎn)，是設(shè)立犬類“留檢收容所”，但尚未明確其功能定位及運(yùn)作模式。

3 城市犬類治理的對(duì)策及建議

3.1 重視狂犬病防治工作，強(qiáng)化強(qiáng)制免疫制度

文獻(xiàn)報(bào)道，對(duì)犬只的狂犬病持續(xù)有效的免疫覆蓋率達(dá)到70%，就可以切斷狂犬病的傳播。根據(jù)《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》，犬類是國家規(guī)定的強(qiáng)制免疫動(dòng)物，建議政府相關(guān)部門將狂犬病納入免費(fèi)強(qiáng)制免疫計(jì)劃，高度重視并投入資金。建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)疫情及免疫計(jì)劃上報(bào)制度，定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)報(bào)告，力爭(zhēng)使疫苗接種率達(dá)到85%以上。

同時(shí)，完善突發(fā)重大動(dòng)物疫病應(yīng)急預(yù)案，做好免疫檔案建立及狂犬病疫情監(jiān)測(cè)等工作，建立狂犬病防治長(zhǎng)效機(jī)制。做好被犬咬傷人員的醫(yī)學(xué)預(yù)防處置和病情管理，以此達(dá)到聯(lián)合國2030年全球消滅狂犬病的目標(biāo)。

3.2 遏制毒殺犬類案件的高發(fā)勢(shì)頭，斬?cái)嗪谏猱a(chǎn)業(yè)鏈

5月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布公告，公布了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家畜禽遺傳資源目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》），公開征求意見期間，特別說明：“隨著人類文明進(jìn)步和公眾對(duì)動(dòng)物保護(hù)的關(guān)注及偏愛，狗已從傳統(tǒng)家畜‘特化’為伴侶動(dòng)物，國際上普遍不作為畜禽，我國不宜列入畜禽管理”。列入《目錄》的，按照《中華人民共和國畜牧法》管理。5月1日起，深圳、珠海等城市已施行《全面禁止食用野生動(dòng)物條例》，明確規(guī)定貓狗是伴侶型動(dòng)物，禁止食用，這是動(dòng)物管理文明進(jìn)步的象征，意味著承認(rèn)伴侶動(dòng)物的“非食品原料”法律地位。各相關(guān)職能部門應(yīng)強(qiáng)化食品安全和動(dòng)物保護(hù)意識(shí)，全面禁止食用不可屠宰食用的犬類動(dòng)物，充分認(rèn)識(shí)毒犬肉對(duì)食品安全的危害，打擊犬肉黑色產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中的犯罪行為。

3.3 加強(qiáng)犬只繁育和交易市場(chǎng)管理，抑制寵物犬只交易

一是提高寵物市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。犬類經(jīng)營者應(yīng)定期向管理部門報(bào)備所養(yǎng)犬只的繁育計(jì)劃和幼犬的流向。禁止私下寵物交易，從源頭上控制未經(jīng)免疫、檢疫的寵物犬和屬于禁養(yǎng)目錄的犬種流入社會(huì)。二是推行領(lǐng)養(yǎng)代替購買。有關(guān)部門制定相關(guān)政策，規(guī)定購買品種犬的買主須交納一定的費(fèi)用，抑制市場(chǎng)上的寵物交易。通過宣傳、教育、優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)市民領(lǐng)養(yǎng)收容圈養(yǎng)管理中心的犬只，可有效控制社會(huì)犬類總量、減少流浪犬的數(shù)量。三是建立專門的交易場(chǎng)所。繁育養(yǎng)殖和交易場(chǎng)所應(yīng)設(shè)立在一般養(yǎng)犬區(qū)內(nèi)，避免擾民。

3.4 依法規(guī)范民間救助組織，建立政府社會(huì)協(xié)作體系

應(yīng)盡快賦予已具備條件的公益救助組織合法的資質(zhì)，并給予一定的政策支持，引導(dǎo)和規(guī)范民間動(dòng)保組織，開展犬只絕育、救助、收容、領(lǐng)養(yǎng)、宣傳、培訓(xùn)等活動(dòng)，成為政府行為的有力補(bǔ)充。

3.5 建立常態(tài)化收容制度，建成犬類收容圈養(yǎng)管理中心

在《天水市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》出臺(tái)之前，可借鑒蘭州市采取政府購買服務(wù)的方式，建立由政府主導(dǎo)并整合社會(huì)各方力量的半公益性質(zhì)的犬類收容圈養(yǎng)管理中心，委托第三方養(yǎng)護(hù)組織運(yùn)營管理，本著“善待動(dòng)物、尊重生命、和諧共存”的服務(wù)管理理念，對(duì)犬類進(jìn)行收容安置。將徹底解決秦州城區(qū)街頭流浪犬的問題，并為《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》頒布后留檢收容措施的實(shí)施提供有力保障。

一是建立領(lǐng)養(yǎng)認(rèn)養(yǎng)平臺(tái)。借鑒深圳市的成功經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)TNA計(jì)劃，即Trap（捕捉）—Neuter（絕育）—Adoption（領(lǐng)養(yǎng)）。對(duì)收容的犬只進(jìn)行專業(yè)篩選治療和必要的行為矯正，經(jīng)免疫和絕育后，開放給市民和動(dòng)保組織領(lǐng)養(yǎng)；或通過認(rèn)養(yǎng)的方式，由認(rèn)養(yǎng)人出資，在犬類收容圈養(yǎng)中心養(yǎng)護(hù)。二是將部分流浪犬放歸原地。世界上公認(rèn)最有效的控制流浪犬?dāng)?shù)量的方法是“TNR”法，即Trap (捕捉) —Neuter (絕育、狂犬病免疫) —Relase (放歸)。對(duì)體型不大、不具明顯攻擊性者放歸原生存區(qū)域，由動(dòng)保組織和社會(huì)人士給予后續(xù)的免疫及其他必要的幫助。通過放歸，其一減少收容圈養(yǎng)的壓力和負(fù)擔(dān)；其二回歸原區(qū)域，利用犬類的“領(lǐng)地意識(shí)”，阻止鄰近區(qū)域未被絕育的流浪犬只進(jìn)入，達(dá)到暫時(shí)的動(dòng)態(tài)平衡。3～5年后，隨著現(xiàn)有絕育基數(shù)的增大、絕育流浪犬向鄉(xiāng)村范圍的延伸，以及流浪犬平均2.5年的生命周期，城區(qū)內(nèi)流浪犬的問題將會(huì)得到有效治理。三是綜合管理收容圈養(yǎng)中心。對(duì)限養(yǎng)區(qū)內(nèi)市民飼養(yǎng)的禁養(yǎng)犬或犬主無條件飼養(yǎng)的犬只，可采取寄養(yǎng)的方式，由原飼養(yǎng)人提供必需的資金，由收容圈養(yǎng)中心代養(yǎng)。發(fā)動(dòng)社會(huì)各方，募集資金，將收容圈養(yǎng)中心建成“尊重生命、愛護(hù)動(dòng)物”的教育基地。

3.6 利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建流浪犬治理新模式

互聯(lián)網(wǎng)通過海量用戶的行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和收集，精準(zhǔn)定位關(guān)注流浪犬的愛心人士，將互聯(lián)網(wǎng)與流浪犬救助站相結(jié)合，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)互動(dòng)、資源共享等優(yōu)點(diǎn)服務(wù)于流浪犬救助的活動(dòng)中。還可以利用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、影響范圍廣、時(shí)效性強(qiáng)等特征，號(hào)召更多的群眾參與到救助流浪犬的隊(duì)伍中來，對(duì)公民提高養(yǎng)犬責(zé)任意識(shí)以及保護(hù)動(dòng)物的意識(shí)都有積極意義。