《關于劃定河砂禁采區和可采區的暫行規定》修訂概要

陳斯達

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣東 廣州 510635;2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣東 廣州 510635)

廣東省地方規范性文件《關于劃定河砂禁采區和可采區的暫行規定》(粵水建管〔2013〕184號，以下簡稱《暫行規定》)由省水利廳聯合其他省級行業主管部門于2013年12月17日發布，并于2014年2月1日起施行[1]。作為《廣東省河道采砂管理條例》的13項配套制度文件之一，《暫行規定》已執行超過5 a。為適應新時期河道采砂管理要求，廣東省水利廳組織對《暫行規定》進行了修訂。筆者就《暫行規定》修訂的必要性、修訂過程和修訂要點等進行解讀。

1 必要性

河砂是主要的建筑和造地填筑材料，近年來，廣東省經濟高速發展、城市化進程加快，全省地區生產總值總量連續30 a居全國首位。2017年，全省地區生產總值(GDP)8.99萬億元，同比增長7.5%[2]；2018年，全省地區生產總值9.73萬億元，同比增長6.8%[3]；2019年，廣東全年實現地區生產總值10.77萬億元，同比增長6.2%[4]。經濟平穩運行過程中，市場對建筑用砂需求量日益加大。與此同時，各地非法采砂現象時常發生。非法采砂活動不僅危害河勢穩定、破壞水生態環境、影響防洪及通航安全等，還對社會治安穩定造成不利影響。為保證河勢穩定，保障行洪、灌溉、供水、航運等安全，實現河道采砂的依法、有序管理，迫切需要科學劃定符合現階段經濟社會發展的河砂可采區和禁采區。

2005年《廣東省河道采砂管理條例》頒布實施，并于2019年3月28日由省第十三屆人大常委會第十一次會議修訂通過，自2019年7月1日起施行[5]。《暫行規定》作為《廣東省河道采砂管理條例》的13項配套制度文件之一，對規范我省河道河砂可采區和禁采區的劃定起到了不可替代的作用。黨的十九大以來，國家對生態文明建設的要求越來越嚴格。在習近平新時代生態文明建設思想的指導下，涉河建設項目管理和保護的有關規定也在不斷調整變化，《暫行規定》已與新時期河道采砂管理的要求不相適應。此外，《暫行規定》已執行超過5 a，不宜一直定位為“暫行”。因此，結合近年來廣東省河砂可采區和禁采區劃定及管理工作的經驗，修訂出臺《關于劃定河砂可采區和禁采區的規定》很有必要，而且非常迫切。

2 修訂過程

2.1 實地調研

為了解《暫行規定》施行后各地關于河砂可采區和禁采區的劃定經驗及管理工作中遇到的問題，筆者分赴佛山、云浮、肇慶、茂名、潮州、梅州等地調研并收集相關材料。

2.2 資料收集

為復核《暫行規定》的合法合規性，筆者收集了包括《中華人民共和國水法》(2016)《中華人民共和國防洪法》(2016)《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》(2014)在內的法律、法規共14項；為研究《暫行規定》的適應性，收集了包括《珠江流域綜合規劃(2012—2030年)》《廣東省流域綜合規劃(2010—2030年)》《廣東省主要河道采砂控制規劃總報告》《廣東省地質災害防治“十三五”規劃》《廣東省生態文明建設“十三五”規劃》在內的相關規劃共9項。此外，還收集了包括《河道采砂規劃編制規程》(SL423—2008)《航道工程設計規范》(JTS181—2016)在內的相關規程規范共7項，包括《中華人民共和國自然保護區條例》(2017)《廣東省河道采砂管理條例》(2019)《廣東省水利工程管理條例》(2014)《水文監測環境和設施保護辦法》(2015)《廣東省水功能區監督管理辦法》(2017)《廣東省飲用水源水質保護條例》(2010)《廣東省風景名勝區條例》(2012)《廣東省濕地保護條例》(2018)《廣東省環境保護廳關于征求〈生態保護紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》(2018)在內的相關辦法、條例共21項。

2.3 征求意見

結合《暫行規定》實施以來河砂可采區和禁采區劃定及管理工作的經驗，廣泛征求各地水利(水務)局、各流域管理局、珠江水利委員會、廣東省水利電力勘測設計研究院、廣州市水務規劃勘測設計研究院以及其他省級行業主管部門的意見，對上述單位或部門提出的意見建議進行逐一分析研究、歸納總結，修改后提出了送審稿。

3 修訂要點

3.1 補充完善遵循的原則

根據《中華人民共和國水法》《廣東省河道采砂管理條例》和《河道采砂規劃編制規程》(SL423—2008)等相關法律法規、規程規范對河道采砂計劃與許可、監督管理、監督檢查以及規劃編制的具體要求，結合《廣東省主要河道采砂控制規劃總報告》和《廣東省生態文明建設“十三五”規劃》的總體要求和建設理念：劃定河砂可采區和禁采區，應當遵循生態優先，符合河道采砂規劃及綜合規劃，實行總量控制、計劃開采、嚴格監管、確保安全的原則。

3.2 增加公告時間

公告河砂可采區和禁采區，是實行河道采砂許可制度的基本要求。《廣東省河道采砂管理條例》明確規定，下一年度的河砂可采區和禁采區，應當于每年10月由縣級以上人民政府水行政主管部門公告。由于生產生活、經濟建設和河道管理等需要，暫定為禁采期、劃定或解除臨時禁采區的河段，各級水行政主管部門應當及時公告。

3.3 禁采區劃定

3.3.1修改水文(水質)站禁采范圍

水文站和水質站是觀測、搜集水文水質信息的重要機構。《水文監測環境和設施保護辦法》明確禁止在水文監測環境保護范圍內從事挖砂、采石、淘金等活動。《廣東省水文條例》明確集水面積大于3 000 km2的河流、網河區重要干流水道、國家重要水文站等所在河段的水文監測環境的保護范圍。結合《廣東省水功能區監督管理辦法》和《廣東省飲用水源水質保護條例》對水功能區監督管理、飲用水源保護區的劃定、水質保護與監督管理的具體要求，水文(含水質)站上下游各1 000 m以內的河段應劃定為禁采河段。

3.3.2修改丁壩禁采范圍

丁壩對于改善航道、避免河岸沖蝕破壞、保護水生態等具有重要作用。根據《航道工程設計規范》(JTS 181—2016)，丁壩護底范圍為：特別容易沖刷的土質河段，距迎水坡腳20～30 m，距背水坡腳30～40 m，距壩頭向河坡腳40～70 m。綜合考慮航運、防洪、水生態和涉河建設工程設施等因素，航道整治丁壩上下游100 m、壩頭100 m范圍，以及航道護岸堤腳100 m范圍內應劃定為禁采河段。

3.3.3明確地質災害影響的禁采河段

地質災害高易發區和地質災害重點防治區是崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等災害易發生的地區。全省范圍內地質災害高易發區總面積為50 137.74 km2，占全省陸域總面積的27.89%，地質災害重點防治區總面積為50 797.12 km2，占全省陸域總面積的28.0%[6]。各級人民政府依法劃定為地質災害高易發區、地質災害重點防治區所涉及的河段，應劃定為禁采河段。

3.3.4增加禁采河段

《中華人民共和國自然保護區條例》明確禁止在自然保護區內進行挖沙活動；《全國河道(湖泊)岸線利用管理規劃技術細則》明確規定岸線保護區為禁止開發利用的岸線區；《廣東省水功能區劃》明確規定保護區內嚴格禁止進行破壞水質的開發利用活動；《廣東省水功能區監督管理辦法》明確禁止在飲用水水源一級保護區內從事與保護無關的涉水活動；《廣東省飲用水源水質保護條例》明確禁止在飲用水地表水源保護區內進行非疏浚性采砂活動；《廣東省風景名勝區條例》明確禁止在風景名勝區內從事挖砂活動；《廣東省環境保護廳關于征求〈生態保護紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》明確禁止在生態保護紅線內禁止采砂活動。隨著國家生態文明建設的要求越來越嚴格，亟需增加各類自然保護區、岸線保護區、水功能保護區、飲用水源保護區、風景名勝區、生態保護紅線范圍、濕地公園等所涉及的河段為禁采區。此外，根據《廣東省河道采砂管理條例》的規定，各類水下管線(隧道)管理和保護范圍內所涉及的河段均應劃定為禁采區。

3.4 可采區劃定

3.4.1增加影響因素

采砂活動容易造成水位流態變化、沖刷、河床下切等問題，容易破壞堤腳、橋腳等涉河工程部位基礎穩定性，從而危及或造成涉河工程損毀，影響生產生活及相關權益的損失。結合《廣東省水利廳關于主要河道采砂現場的監督管理辦法》的相關規定，劃定為可采區的河段應當充分考慮社會公共利益和他人的合法權益。

3.4.2增加使用坐標系要求

根據原國土資源部(現自然資源部)和國家測繪地理信息局《關于加快使用2000國家大地坐標系的通知》(國土資發〔2017〕30號)的要求：2018年7月1日起全面使用2000國家大地坐標系[7]。劃定可采區，應采用2000國家大地坐標系和最新的河道地形圖。

3.4.3增加禁采期的考慮因素

廣東省汛期降雨多，尤其是臺風天氣帶來的強降雨，河道水量大、水位高，此期間不宜在河道內生產作業。此外，由各級人民政府確立的珍稀水生動物和重要魚類資源保護區所在的河段，如增城市蘭溪河珍稀水生動物及其生態縣級自然保護區、西江廣東魴國家級水產種質資源保護區等，具有重要的物種和經濟保護價值，在魚類等水生動物季節性洄游或繁殖時期，應當禁止采砂活動。結合《河道采砂規劃編制規程》(SL423—2008)關于確定可采區的禁采期考慮的因素，主汛期以及水位超過防洪警戒水位、珍稀水生動物和重要魚類資源保護要求的時段以及對水環境有較大影響的時段，應當劃定為禁采期。

4 結語

結合黨的十九大關于生態文明建設的總體部署，通過對《暫行規定》的修訂，進一步明確河砂可采區和禁采區劃定的原則、各級水行政主管部門職責、公告時間等內容，細化可采區和禁采區的劃定河段等，使河砂可采區和禁采區的劃定工作更加科學、細化和規范，以保證河勢穩定，保障行洪、灌溉、供水、航運等安全，維護河流生態健康，促進人與自然和諧相處。