帝國的正義劇場：美國總統彈劾制度之淵源

潘瑋琳

二○一九年九月下旬以來，美國公共生活中最大的一件事便是特朗普總統彈劾案。這是美國二百四十三年歷史上，第三次總統彈劾。約翰遜和克林頓分別在一八六八年和一九九八年被眾議院彈劾，但在參議院審理中被判無罪。此外，一九七三年尼克松在 “水門事件”發生后自動辭職，而未面臨國會的正式彈劾聆訊。十一月十三日，美國國會舉行首次公開聽證會，并進行了現場直播。民主黨議員、眾議院情報委員會主席亞當 ·席夫（Adam Schiff）說，直播聽證會的 “目的是為美國人民揭露事實真相 ”，而共和黨議員努涅斯（Devin Nunes）則指責這是 “電視轉播的戲劇表演 ”。或許 “戲劇表演 ”這一斷語不無道理，《紐約時報》首席電視評論家波尼沃澤克（James Poniewozik）稱這次近六小時的聽證會為 “我們自己的彈劾連續劇首播 ”，讓大家可以重溫一九七三年全民追看 “水門事件 ”聽證會錄像的盛況。一九七三年，美國國家公共事務中心電視臺曾連續十五周每晚六小時播放未經編輯的完整聽證會錄像。不出意外，二○一九年秋季檔的這部政治連續劇也要續訂數季。

關注和討論彈劾案，是美國社會價值的一種體現方式。以一位美國朋友的看法為例，在九月下旬等待眾院議長佩洛西決定是否發起彈劾的那兩天，她評論說：“大家都知道，參議院現在是共和黨占多數，即使發起彈劾，也很難定罪，這注定是浪費精力和時間。可是，彈劾是正確的選擇，哪怕是艱難的選擇。”

那么，哪些行為屬于可彈劾的范圍？美國憲法第二條第四款規定：“聯邦總統、副總統、全體文官，如因叛國、貪污、其他重罪或嚴重輕罪被彈劾并被確認有罪，應予罷免。”美國憲法第二條第三款寫明，“向美國宣戰，或幫助、撫慰敵人 ”即為 “叛國 ”，貪污罪則可參照普通法相關條款。但是 “其他重罪或嚴重輕罪 ”的說法既簡潔又含混，因此在司法實踐中不斷成為輿論爭議的焦點。二十世紀引起轟動的克林頓總統彈劾案之后，美國國會曾公布全部調查證據，其中最令人震驚的，首先是大量關于克林頓的私生活細節，其次就是對彈劾定義和范圍的極其細瑣的歷史性追溯和法理分析。美國憲法在如此關鍵的條款上為何使用如此含混的表述？既然在實踐中屢屢引起爭議，又為何不對其進行修訂？

當代美國人相信，這并不是美國憲法之父們的疏忽或輕率，而是經過激烈辯論和妥協的結果，甚至可以稱為一種政治上必要的 “辭令藝術 ”，為了給后世的司法實踐留出裁量空間。要理解美國人對自家憲法的這種自信，必須回到制憲會議發生的歷史時刻去看一看。

一七八七年費城制憲會議

一七八七年費城制憲會議上，誕生了人類歷史上第一部成文憲法，產生了一個最高權力直接向全體人民負責。然而，美國國父們對自己親手創造出的總統這一權力機關，既有期待也有不安。實際上，如何在逃離英國 “暴君 ”統治之后，避免自己親手制造出一個 “暴君 ”來，是縈繞在所有代表心頭的一個大問題。正如紐約州代表古文諾 ·莫里斯（Gouverneur Morris）所言：“我們最好趁現在就成立

一個最高政府，免得等二十年后出一個暴君，因為暴君必將出現！”但是費城會議并不是學術研討會，它的迫切任務是為已有的社會建立一個政府。對于代表們來說，他們此前的生涯都是在英王的統治下度過的，他們在一個信念下長大，即英國政府及其普通法是全世界最好、最自由的體制。對于新生的合眾國來說，英國模式依然最值得借鑒。全體會議在激烈辯論后通過了一元首腦制。與此同時，代表們也清楚地認識到，行政首腦的權力必須得到有效的制衡。

英國憲法中的彈劾是他們所熟悉的一種對政治罪調查與追究的程序，他們認為可以使它適用于美國政治體制的需要。

英國的彈劾制度可以追溯到公元十四世紀。在一七八七年美國憲法制定之前的一百五十年間，英國有五十多起彈劾案提交議會上院審判。其中對美國產生最直接影響的是沃倫 ·哈斯廷斯（WarrenHastings）彈劾案，因為費城制憲會議恰恰發生在該案審理期間。哈斯廷斯彈劾案在英國本土產生的輿論效應，在很大程度上左右了美國憲法制定者對 “彈劾 ”如何作為制衡總統權力手段的觀念性思考。

哈斯廷斯是首任印度總督（一七七二至一七八五年）。當時的印度仍在英國東印度公司而非王室或政府的直接控制下。哈斯廷斯彈劾案本身極為有名，一方面因為該案審理長達七年，創下英國歷史紀錄，另一方面因為發起彈劾的是著名保守主義思想家埃德蒙 ·柏克（Edmund Burke），他留下的一系列演說，使該案成為世界史上第一個批判西方強權在東方殖民的法理性的公共事件，影響至今不衰。要理解哈斯廷斯案，首先要回顧英國東印度公司攫取印度的歷史。

東印度公司的“非正式帝國”一六○○年的最后一天，伊麗莎白女王批準設立了 “東印度總督及倫敦商人貿易公司 ”（簡稱 “英國東印度公司 ”），并授予其在非洲好望角以東地區的貿易獨占權，以及在該區域內立法、行政和建立貿易定居點的權力。“東印度 ”包括從印度直到中國、日本的整個亞洲海域。

一六八八年的 “光榮革命 ”，除了是英國立憲君主制的里程碑，也見證了英國股票市場的誕生。英國東印度公司迅速成為當時股票市場上最重要的標的，英國國王也是它的大股東。在一六八八年開始的 “長十八世紀 ”里，英國東印度公司逐漸通過貿易和武力，擊敗了葡萄牙、荷蘭、法國等歐洲勁敵。一七○七年以后，英法利用莫臥兒帝國的衰落，通過支持不同的割據勢力，加劇在印度的競爭。奧地利王位繼承戰爭（一七四一至一七四八年）和七年戰爭（一七五六至一七六三年）—十八世紀歐洲史上兩場大規模戰爭 —本質上就是英法爭奪海外殖民地的斗爭，結果英國大獲全勝。到了十八世紀最后二十年左右，英國東印度公司在印度已經具備了商人和統治者的雙重角色，其統治范圍幾乎覆蓋了印度全境。一個英國國家授權的專營貿易公司可以在南亞次大陸發動戰爭、管理殖民地、鑄造錢幣、征收土地稅，無怪乎當代學者視之為一個 “非正式帝國 ”。事實上，這種 “官督商辦 ”的海外殖民模式正是英帝國迅速崛起的秘密。

另一方面，依靠公司在東方大發橫財的人，被本國的上層階級叫作 “納伯布 ”（Nabob），這一對莫臥兒帝國地方行政長官 “納瓦布 ”（Nawab）的戲仿式稱號，透露出后者對東印度公司不加掩飾的反感。一七五七年的普拉西戰役（Battle of Plassey），是“七年戰爭 ”中英國取得勝利的決定性一役。公司打敗了法國人支持的孟加拉王公，不僅使后者深陷戰爭賠款的債務危機，也讓公司一舉控制了印度的鴉片種植。隨后，這種罪惡的商品源源不斷進入中國，公司的對華貿易“蒸蒸日上 ”。公司職員均可搭便車從事私人貿易，回報率是英國國內貿易的兩三倍。此外，納瓦布還收受印度土邦王公的 “禮物 ”，為后者提供政治保護。因此一個年輕的公司職員在短短兩三年內就可積累一筆豐厚的財富，衣錦還鄉。這種 “亞洲的腐敗 ”為英國政治引入了新的利益集團，威脅到本土舊權貴和資產階級的利益。正如當時一位英國上院議員所言：“亞洲的財富洶涌而來，隨之而來的，不僅是亞洲的奢侈品，恐怕還有亞洲的政治原則 ……那些進口外國黃金的人用私下賄賂的激流為自己在議會沖出一條路來，沒有哪個財富繼承者能夠抵抗其力量。”

但高漲的軍費開支和官員的中飽私囊，很快給公司帶來了全面的經濟和信用危機。一七七○年，公司持續壓榨孟加拉佃農的做法，終于引發導致三百萬人死亡的大饑荒。消息傳到倫敦，支持公司股票大漲的土地稅利好如泡沫般破滅，到一七七二年，公司已瀕臨破產邊緣。早就心懷不滿的政客摩拳擦掌，開始對公司暴發戶們的政治圍獵。首當其沖的就是曾在普拉西一戰成名的首任孟加拉總督羅伯特 ·克萊武（Robert Clive），他被議會彈劾，罪名是腐敗。

腐敗是英國政治罪中最常出現的指控，其核心是濫用公權力斂財。不過值得一提的是，前現代英國的公職人員并沒有固定薪水，他們會獲得貴族頭銜、金錢、土地、實物、收稅權、專營貿易權等形式的回饋，這給腐敗的界定帶來困難。果然，克萊武辯解稱，接受饋贈不過是常態，他甚至語帶不屑地說：“一個[印度]王公要看我的臉色行事，一座城池的財富供我支配;最富有的銀行家爭相對我獻媚;一座座保險庫為我一人一一打開大門，隨手一抓便是成堆的黃金與珠寶！主席先生，此刻我站在這里為自己的節制而震驚。”

最后，克萊武被宣判無罪。但是一七七三年議會仍然通過了禁止公司職員收受禮物的《管理法案》（Regulating Act）。在克萊武看來，這一法案本身就是針對他的一種徹底否定，他在次年自殺身亡。

哈斯廷斯彈劾案

哈斯廷斯是克萊武的繼任者，一七七二年當選孟加拉總督，次年即任印度總督，他的主要工作是著手改革。出于高薪養廉的目的，作為總督的哈斯廷斯擁有高達兩萬五千英鎊的年薪。但是他的任務也十分棘手：既要對議會負政治責任，又要對國內投資者負經濟責任;既要綏靖印度地方，又要防止公司內部腐敗。在他看來，關乎公司長遠利益的并非眼前征稅中的貪腐或苛政，而是如何實現對印度的全方位治理。哈斯廷斯在印度采取積極擴張的策略，這為他樹立了一些政治上的對手，其中就有埃德蒙 ·柏克。

一七八一年至一七八三年，柏克任職于下院召集的孟加拉特選委員會，其間他撰寫了一系列有關公司政策與作為的報告，并在一七八三年推動議會通過約束公司的《印度法案》。但這項法案不僅被英王駁回，還導致內閣的倒臺重組。

一七八三年至一七八四年，印度再次發生嚴重饑荒，人口減少五分之一。一七八五年哈斯廷斯卸任歸國。次年，柏克向下議院遞文彈劾哈斯廷斯，其中列舉了二十二條罪狀，包括 “多次勒索貝納勒斯王公及其他針對他們的劣政 ”“導致北方邦奧德全境貧困與人口減少 ”“不公正、惡性地濫用權力 ”“違背公司命令、議會法案規定和神圣職責收受金錢 ”，等等。

此時公司積欠債務已高達八百四十萬英鎊，股價急劇下挫。如此，下院在一七八七年二月八日通過彈劾案，似乎是大勢所趨，連昔日哈斯廷斯的政治盟友也倒戈相向。倫敦的新聞報道連篇累牘，盛贊柏克此舉是 “卓見與良知的結合 ”。

毫不奇怪，在這樣的輿論氛圍中，一七七六年到一七八八年間，愛德華 ·吉本出版了他的名著《羅馬帝國衰亡史》。吉本將羅馬帝國的毀滅歸咎于武官當政與征伐擴張所導致的共和國道德淪喪。而吉本同時代的英國人，則擔心東印度公司在印度的腐敗和劣政，會把大英帝國推向同樣的衰亡之路。

作為這種憂慮的最佳代表，柏克在彈劾案中留下了許多振聾發聵的陳詞，比如他在一七八八年二月十三日的演講中這樣說：“我彈劾他，以英國國家的名義，因為他玷污了她古老的榮光;我彈劾他，以全印度人們的名義，因為他踐踏了他們的權利，使他們的國家荒蕪;最后，我以人性的名義，無分男女、老幼、尊卑，彈劾他們的公敵和壓迫者！”柏克認為劇場比教堂更能喚起人的道德情感。可以說，在彈劾案中，他把 “宗教劇 ”的色彩渲染到了極致。一七八七年的議會彈劾聽證會，引起了英國公眾極大的關注，威斯敏斯特廳的旁聽席位一票難求。而會上為國王本人保留專座，完美地體現了在人性的法庭上大英帝國以其良知來裁判其公仆的政治作為。

柏克控訴哈斯廷斯不斷挑起戰爭，征服新的領地和人口，壓榨更多的勞動力和賦稅，以此償付上一場戰爭累積的負債。但他無可辯駁的是，十八世紀，東印度公司已經讓來自中國的茶葉和西印度群島的蔗糖成為英國的國民食品;英國國內市場依賴于公司專賣的亞洲貨物，英國投資者通過股市分潤食利;印度殖民地為英國提供了兩千萬勞動力和每年近千萬英鎊的賦稅和貨物。大英帝國的經濟景氣已離不開印度的財富，特別是在北美殖民地獨立后，印度已經是帝國最重要的殖民地，失去印度將意味著 “國家破產 ”。而哈斯廷斯在總督任上確實保持并擴大了英國在印度的利益，這一事實本身，成為其最強有力的辯護詞。

彈劾案的審理從一七八八年二月一直持續到一七九五年四月，并以無罪宣判告終。盛大的序幕和雄辯的陳詞，終抵不過七年歲月的消耗。當公共輿論的熱情燃盡，英國人開始把哈斯廷斯視為真正的“帝國締造者 ”—一個野心勃勃而精明強干的政治家，具備建設和統治帝國所必要的現實主義眼光和手段。一七八九年后，哈斯廷斯的繼任者們繼續推行擴張主義政策，并在下一個二十年重新挺進東南亞地區，建立更多的東方殖民地。他們仍然回到了他指引的方向上 —如果英國要在印度長久地統治下去，必須把自己變成莫臥兒王朝的繼承人，南亞次大陸上的皇帝。而彈劾只是柏克等人發泄私怨或黨派斗爭的古老憲法武器，一個更加強盛的帝國亟欲將歷史的這一頁輕輕揭過。

彈劾制度在美國的發展

哈斯廷斯案對美國的制憲者產生了切實影響。甚至可以說，該案對獨立未久的美國的政法精英別具吸引力，因為該案的焦點恰好是英國最重要海外殖民地的總督是否濫用職權的問題。

柏克將殖民地總督與臣民間的關系放在帝國本土的自由主義倫理之下檢視，他主張帝國統治的人性基礎并不因地域變化而不同。他試圖將英國本土的君臣憲政關系推廣到殖民地，換言之，是要重建一個完整的自由主義帝國價值體系。而英國本土與美洲殖民地的憲法爭論，恰恰是獨立革命發生的根本原因。柏克本人就是獨立革命的支持者。

英國的彈劾是一個政治程序。觸發彈劾的行為在本質上具有 “侵害國家 ”的性質，但沒有對 “重罪和嚴重輕罪 ”進行定義或解釋。根據英國普通法傳統，議員根據過去彈劾案的先例來推導什么是觸發彈劾的行為，大致可概括為：（一）貴族觸犯普通法或參與武裝叛變;（二）腐敗;（三）劣政（多涉及嚴重軍事失利）;（四）濫權（與前兩項相關）;（五）違背國家基本外交政策利益;（六）違反憲法和國家法律。

在英國本土，彈劾逐漸變成議會對抗君主專制的工具，議會在與王權的斗爭中曾經常使用（二）至（六）項界定較為寬泛的理由，彈劾那些企圖通過擴大、濫用行政權力（代表君主權力）來犧牲（議會所代表的）社會利益的行為。正因如此，在光榮革命及斯圖亞特王朝復辟失敗之后，彈劾就很少被使用了。

然而，隨著北美殖民地的發展和世代更續，殖民者中間也出現了類似訴求，他們要反抗與當地立法沖突的殖民地政策或罷免行為不當的殖民官。正如在英國本土，議會被視為人民的喉舌（盡管僅代表少數有投票權的精英階級），在北美殖民地，地方立法會被視為地方利益的喉舌。從十七世紀晚期到獨立革命爆發之間，馬里蘭、賓夕法尼亞、馬薩諸塞等殖民地都曾由民選議會發起過對殖民地官員的彈劾。獨立革命后，幾乎所有的州都給予立法機構彈劾權，因為這些殖民地的反叛者并不認為脫離英國統治是一種 “革命 ”，而是為他們及子孫后代守護作為英國人的傳統權利。

回顧柏克對哈斯廷斯的彈劾，不難看出，它超出了一般意義上的叛國和腐敗。它提醒著美國憲法制定者，哈斯廷斯就是他們這個時代的 “暴君 ”，而彈劾依然可以是一個有效的政治防御力量。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）在一七八七年九月八日討論總統彈劾和罷免辦法的會議記錄中這樣寫道：

梅森上校：為何彈劾原因只限于叛國和受賄？按憲法對叛國罪的定義，除非有許多重大而且危險的違反舉動，才能判罪。倉促草率構不成叛國罪。按上面的定義，只怕推翻憲法也算不上叛國罪。禁止剝奪公權法案曾經挽救過英國憲法，更有必要擴大彈劾的范圍。他提議，在“受賄罪 ”后面，加上“劣政 ”。

麥迪遜先生：如此模糊的概念，就像 “參議院喜歡，就一直任職 ”一樣。

古文諾 ·莫里斯先生：處罰 “劣政 ”實際上辦不到，無濟于事。每隔四年選舉一次，就能避免劣政。

梅森上校：收回 “劣政 ”，改為 “其他重罪和嚴重輕罪 ”。

梅森認為，“叛國、賄賂 ”太過狹窄，沒有包括那些 “破壞憲法 ”的行為，所以，他提出應該再加上 “劣政 ”。在陳述理由時，他特別援引哈斯廷斯的例子指出，彈劾他的理由并不是叛國，而是對政府權力的濫用。但是麥迪遜則認為，“劣政 ”的說法太過寬泛，會導致彈劾權的濫用。于是梅森又提出增補 “針對國家的其他重罪和嚴重輕罪 ”。這一說法得到了多數贊成，但是在最后幾星期的憲法修訂過程中 “針對國家的 ”這幾個字被刪除了。

進入二十一世紀，彈劾在其發源地英國早已是死法，而在大西洋對岸的美國仍然存在。美國憲法解決了英國彈劾制度的一個根本矛盾，即彈劾是政治審判，但懲罰涉及刑事，包括財產沒收、監禁甚至死刑。美國彈劾的最終懲罰僅限于職務罷免，目的是停止因公職人員濫用公眾信任而造成的社會侵害。這與美國建國初期的情況不無關系。獨立革命前后，公職不與金錢和土地掛鉤，畢竟美國國父們認為，唯有產者才是自由人，才可獲得健全的政治知識和行動能力。他們秉持共和主義，以更加堅定的決心要將公職與財富、權力隔絕開來，他們十分警惕地防止公職的世襲，不愿在新的國家創造出貴族。由于彈劾案嚴格排除了刑事處罰，使美國制憲者擱置有關彈劾罪定義和范圍的具體爭議，達成共識：彈劾是一個共和制政府應有的制度。

十八世紀，當君主專制在歐洲達到頂峰時，在北美洲，一個新生未久的國家，以區區三百五十萬人口，五十五名代表，依照他們自己的觀念和理想，建立起一個沒有君王、貴族和世襲分封的國家，并且為防止 “暴君 ”的出現打磨了一把 “歌利亞之劍 ”。但是美國制憲者始料未及的是，后來美國政黨政治的發展，讓彈劾這把 “歌利亞之劍 ”越來越鈍。二十一世紀以來，美國則表現得越來越像十八世紀的大英帝國。正如印度殖民史家尼古拉斯 ·德克斯（Nicholas Dirks）所說：“‘九一一 恐怖襲擊后，美國政府以打擊大規模殺傷性武器為借口入侵伊拉克，在海灣地區逐步成為一個帝國般的存在 ……這一切與十八世紀英國人征服與占領印度的歷史如此相似 ……沒有哪個時代比我們自己的時代與十八世紀更為相關。”如果十八世紀的英國彈劾案告訴我們自由與帝國注定是一對吊詭的矛盾，那么，二十一世紀的美國彈劾案將告訴我們什么呢？

（Frank O. Bowman III. High Crimes and Misdemeanors： A History of Impeachment for the Age of Trump，Cambridge University Press， 2019）