設計企業從事工程總承包（EPC）項目安全管理工作的要點

王海峰

（中交水運規劃設計院有限公司，北京 100007）

1 設計企業從事工程總承包的背景

工程總承包是項目業主為實現項目目標而采取的一種承發包方式，當前國內很多設計企業都開展了EPC總承包業務，但與之配套的法律法規及標準規范尚未完善。項目管理過程中，特別是安全生產管理過程中工程總承包方和施工總承包方之間的責任界面問題，長期困擾著從事工程總承包安全生產管理工作的同僚們。隨著新《安全生產法》的發布及《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的出臺，國家、行業及上級單位對安全生產方面的監管日趨嚴厲，對發生事故單位和責任人的處罰力度明顯加大，EPC項目的安全管理工作遇到了前所未有的挑戰，為公司的平穩發展帶來了很大的風險[1]。

2 設計企業從事工程總承包的現狀

目前針對EPC總承包業務的安全生產法律法規體系還不健全的情況，無論是國家法律層面還是部門規章層面，發布的各類規定幾乎都是按照建設、勘察、設計、施工、監理五方責任主體進行表述的，EPC項目安全管理很難找到準確的法定依據。而且不同地區的政府主管部門及建設單位，對EPC的定位和理解也各有不同。目前的主流思想是將EPC單位按照施工總承包單位進行監管，要求EPC單位滿足法律法規中對施工總承包的所有要求。但實際EPC項目管理過程中，由于所有的施工均由施工單位負責實施，施工單位同樣是按照法律法規中對施工總承包的要求進行管理，這就導致雙方在責任界面劃分以及總包管到什么深度等問題上不能明確。這些問題一直困擾著實施EPC的每一位管理者[2]。雖然各個單位也都按法定要求，出臺了相應的公司級規章制度，但這些制度大部分都是根據法律法規及上級制度推演而來，同樣未能清楚界定責任界面問題，因此不僅浪費了有限的管理資源，還導致EPC項目安全管理混亂，對安全生產造成很大隱患。

3 設計企業做好工程總承包（EPC）項目安全管理工作的要點

面對當前設計企業從事工程總承包所面臨的形勢和存在的各類問題，設計企業要發揮自身優勢，彌補體制和資源配置中的不足，在EPC項目中進行有效的安全管理，既要保證滿足法律法規、標準規范對項目安全生產工作的各項具體要求，又要最有效地利用有限的各類管理資源，這是相關從業人員需要研究的重點。

3.1 選擇優質分包商

作為設計企業承攬EPC項目，分包商的選擇很大程度上會直接決定工程項目的成敗，因為整個項目的施工部分都是由分包商承擔的，設計企業對施工作業的管理能力無論從理論上還是從經驗上都不如施工單位。因此選擇一只資質、信譽良好的分包隊伍，對于項目安全管理乃至整個項目的成敗至關重要，企業應盡量選擇信譽良好且長期合作的單位進行工程分包。當遇到特殊情況必須與新單位合作時，應通過多方渠道了解該單位的業務范圍、資質等級、經濟實力、類似工程業績、社會評價、近期有無生產安全事故及相關部門給予的行政處罰等信息。同時企業應建立兩個清單，一個為合格分包隊伍清單，將一些長期合作并信譽較好的分包隊伍列入，在工程分包時優先選用；另一個為安全生產黑名單，將一段時間內出現過生產安全事故的以及在以往合作中不服從管理的分包商列入其中，嚴禁與其進行合作。

3.2 合同中明確雙方安全責任的劃分

通過分包合同中的相關條款及雙方簽訂的安全管理協議，將總分包雙方的職責進行明確，將由分包方責任導致的事故損失，通過合同的方式轉移至分包方；并將對分包方的考核獎懲條款明確寫入分包合同，這樣有助于實現項目實施過程中總包方對分包方的有效控制。但此種方法有兩個問題：（1）此種方式只能規避經濟上的風險，對于法律上的責任追究是無法規避的，及時在合同中明確所有責任均由分包單位承擔，但在事故處理過程中還是無法擺脫總包單位對安全生產負總責。（2）如果生產安全事故造成的經濟影響較大，超出了分包單位的承受范圍，按照法律要求，總包單位是要承擔連帶責任的。此處所講的責任劃分，是根據雙方各自的優勢和實際情況進行科學的劃分，而不是將所有的安全責任全部強加給分包商，這樣既不利于合同談判，也不利于合同簽訂后的項目管理。

3.3 合理優化配置各類資源

很多設計企業從事工程總承包項目存在一個誤區，即項目管理尤其是項目安全管理是分包單位的事情，總包做好設計工作即可。這種想法是非常危險的，很容易造成項目資源配備不到位，從而導致各類安全隱患的發生，進而誘發安全事故給企業帶來不可估量的損失。資源配置到位首先是人力資源配備到位，要按照國家法律法規及合同要求配置具有相應資質的管理人員，尤其是項目經理、技術負責人、生產經理、安全總監及專職安全生產管理人員的配置，一定要滿足國家法律法規對人員資質的相關要求，同時要具備與本項目管理相適應的技術及管理能力。同時所有項目管理人員要有較高的安全意識，堅守底線思維，在本職工作及各項管理工作中始終能夠做到“一崗雙責”。其次是費用投入，作為總包單位同樣要按照《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》（財企〔2012〕16號）的規定，足額提取并規范使用安全生產費用，費用保障是項目能否實現安全生產工作的基本前提。

3.4 加強對分包單位的管理實效

根據住建部2019年最新發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》要求工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任。

作為總包單位，對整個項目安全生產負總責，這一點是毋庸置疑的，但是具體執行過程中，由于具體施工是由有資質的分包單位組織執行，總包單位更多的職責是監督分包單位嚴格執行國家法律法規和標準規范。這里所說的監督并不只是提出問題，而是要嚴格落實，很多總包單位認為只要提出問題并以書面的方式通知分包單位就已經盡到了總包方的職責，出了安全問題就是分包方的責任，但根據法規要求和以往工程總承包項目發生的生產安全事故判例來看，即使總包方作出要求，但分包單位未能有效執行而發生的生產安全事故，均未能擺脫總包方的安全生產責任，因此總包必須將每一項安全問題徹底落實，消除一切已知安全隱患[3]。如果分包單位拒不執行總包方的合理指令，總包方可以報告建設單位，并報送當地安全生產監督部門或行業主管部門。

基于以上論述，提出了EPC項目有效安全管理公式：EPC項目有效安全管理=總包單位的安全管理過程（強調過程）+分包單位符合各項安全生產法律法規、標準規范的要求（強調結果）。

舉例說明：法律法規規定需要對現場全部工人進行三級教育培訓，如果總包單位要求分包單位進行教育培訓，分包單位未培訓，這是無效管理，無法免除總包方的責任；如果分包單位自身做了相應地培訓，但總包單位在管理過程中未有任何管理痕跡及相關記錄，這是總包未進行管理，同樣不能免除總包方的責任。只有總包單位提出了明確要求，并在相關書面文件上有所體現，分包單位也按照總包的要求進行了實施，這樣的管理才是有效管理，即使出現安全事故，在當前盡職免責、失職追責的情況下，各方的責任將會降到最低。

3.5 通過標準化手段，保證各項管理工作有效落實

明確了管理的總體思路只能說是成功了一半，在實際管理過程中，由于總包單位的安全管理人員的思想認識和業務水平不同，對法律法規、標準規范及規章制度的理解各有差異，因此在管理過程中對上述公式的具體理解也是各不相同，很容易出現偏差。為了能夠統一并有效地落實上述安全管理措施，并將總包和分包的職責進行明確，如哪些內容是需要總包應該做的，哪些內容是需要總包監督分包做的，就必須建立一套完整的標準化安全管理體系，且最好以表格的形式列出。此表格盡量由公司統一組織，選調全公司具有較高安全管理理論知識和豐富現場安全管理經驗的人員進行編制，并充分考慮項目的實際情況，充分征求各相關職能部門的意見后發布，一旦形成正式文件并發布，總包現場管理人員要認真學習領會并正確地按照表格的要求去做，以有效解決責任界面的問題，既避免了重復管理，又保證了不留死角。但在實際工作中，如何保證管理人員能夠充分理解標準化表格的含義以及所要表達的管理思路，同時能夠有效地執行這些表格的具體內容，就要輔以教育培訓、監督檢查、考核獎懲等多項具體措施，綜合施策，最終實現項目安全管理標準化，整體提升項目的安全管理水平和工作效率，有效減少了由于管理漏洞帶來的安全風險。

4 結束語

當前設計企業從事工程總承包模式還存在很多問題，如公司組織架構不適應工程項目管理、安全體系建設還不完善等方面，尤其是安全生產管理方面的能力不足、與分包方的責任界面不明確等問題，還沒有很好的解決辦法。但設計企業從事工程總承包可以充分體現設計引領，發揮設計人員的主觀能動性，有效降低工程造價、減少建設工期，必將是今后一段時間內的主流承包方式。因此我們必須在實踐中不斷摸索，探索出一條徹底解決設計企業從事工程總承包模式下安全生產問題的標準化途徑。