張濤 楊穎 張新麗
2019年7月15日,河南啟動“鄉村規劃千村試點”工作,河南省自然資源廳作為試點工作牽頭部門,按照“試點先行、典型引路、全面推開”原則,精心組織省內外1517名優秀規劃設計師深入1188個村莊,開展多規合一的實用性村莊規劃編制,力爭形成一批可學習、可借鑒、可推廣的典型經驗。
村莊規劃工作開展以來,焦作市自然資源和規劃局圍繞“鄉村振興”的總體目標,積極開展調研摸底,實施村莊規劃編制工作,推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制。
規劃編制情況
該局2019年4月申報村莊規劃編制試點,報送《河南省千人下鄉服務千村試點結對服務表》,推動試點的規劃編制工作。目前,村莊規劃編制試點55個,其中,市城區5個,縣 (市)50個。
該局利用兩個月的時間,赴各縣(市、區)對全域國土綜合整治試點、村莊規劃試點情況進行實地調研,對存在的問題、難點進行深入分析研究,指導各縣(市)推動村莊規劃編制工作的開展。經過調研,該市共有1826個村委會,其中,應編制規劃的村莊約1400個,目前已編制村莊規劃342個,編制《農民住宅規劃建設村規民約》407個。
存在問題
缺乏上位規劃指引。根據新時代國土空間規劃要求,國土空間規劃是村莊規劃的上位規劃,編制村莊規劃時需要落實上位規劃關于發展定位、目標、三區三線、土地指標、村莊分類等內容。由于國土空間規劃尚未完成,村莊規劃缺乏上位規劃指引。
部分村莊規劃亟需修編。目前,編制完成的村莊規劃有相當一部分是按照上一輪總規編制,2020年即將到期。有些村莊規劃編制內容較為片面,未通盤考慮土地利用、產業發展、人居環境整治等內容。已編制的村莊規劃受當時技術力量、資金投入、站位不高等因素的限制,多數偏重于文本編寫和圖表繪制,編制水平較低。
專業技術人員短缺,技術支撐不足。由于缺乏有效的激勵機制,專業技術人員的待遇和優惠政策落實不夠,難以吸引人才。各鄉鎮沒有專門的規劃管理機構,基本上由村鎮管理服務中心的人員兼管,村莊建設監管基本處于空白。
規劃執行較難。一些村莊雖然編制規劃,但在具體執行過程中,受傳統觀念和土地政策限制等因素影響,在實際操作中難以按規劃要求落實到位。在實施過程中,由于編制的村莊規劃中的房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積等與農村實際需求不符,農民不能接受,造成規劃難操作。
建議與對策
用好用活相關政策。充分運用河南省自然資源廳關于《用好用活自然資源政策促進鄉村振興戰略實施的若干意見》提出的11條意見,積極探索工礦廢棄地復墾利用工作,用活用好城鄉建設用地增減掛鉤節余指標收益返還政策,盤活農村存量建設用地,將農村集體建設用地凈收益返還村集體,用于改善農村生產生活條件。
同步編制上位規劃,科學指導村莊規劃編制。村莊規劃作為法定規劃,是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃,需要落實鄉鎮國土空間規劃的要求,編制村莊規劃時,應同步編制鄉鎮國土空間規劃。
制定規劃編制導則。制定《焦作市村莊規劃編制導則》,做好村莊分類引導,整合現有村莊規劃,統籌村域“三生”空間,明確鄉村建設空間優化調整、資源要素整合、生態保護利用的要求,延續村莊傳統空間格局、街巷肌理和建筑布局,防止鄉村景觀城市化。
強化培訓宣傳,提升基層人員業務能力。探索組建全市鄉村規劃專家庫,實施規劃專家及相關設計院聯村制度,加強技術咨詢和規劃審查,定期組織縣鄉、基層所負責人及村委主任參加規劃培訓,使基層干部系統掌握村莊規劃編制及管理的相關知識。同時,進行村莊組團與設計院簽訂規劃編制合同,增強議價能力,保障后期跟蹤服務水平。
多方參與,增強村莊規劃實用程度。由鄉鎮黨委政府、縣(市)政府有關部門、規劃設計單位、村民代表共同組成村莊規劃編制工作組,深入開展駐村調研,詳細了解村莊發展歷史脈絡、文化背景和人文風情等基礎工作,讓村民參與到資料收集、方案比選、公告公示等規劃編制各個環節,規劃文本形成后,應組織村民充分發表意見,參與集體決策。(作者單位:焦作市自然資源和規劃局)