自然資源主管部門派出機構有沒有行政處罰權？

張趁心

案?? 例

2019年7月，某市自然資源分局執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現，張某未經行政部門批準，租賃B村2100平方米土地建廠房。經調查，該地類型為園地，建廠房不符合土地利用總體規(guī)劃。針對張某的違法占地行為，該分局擬作出行政處罰：責令限期拆除非法建筑并恢復土地原狀，對非法占用土地處以每平方米 10 元的罰款。

評?? 析

筆者認為，該自然資源分局不具備行政處罰權，其作為是某市自然資源和規(guī)劃局的派出機構，只具備監(jiān)督管理和調查權。

第一，該分局不具有獨立的法人資格。自然資源部門派出機構一般應依據上級行政機關的名義從事活動，不但不具有獨立承擔民事或刑事責任的能力，也不具有獨立法人資格，更不能以自己的名義實施行政處罰，同時也不能成為行政訴訟的被告。

第二，該分局不具備行政主體資格。機構改革后，國家和省級自然資源主管部門分別是國務院和省政府組成部門，市、縣級自然資源主管部門是市縣政府工作部門，無論是政府組成部門還是政府工作部門，都屬于法律規(guī)定的“自然資源主管部門”。因此，該分局作為市自然資源和規(guī)劃局的派出機構，不屬于被派駐地政府的工作部門，不具備行政主體資格。

第三，派出機構無法接受上級委托。根據《行政處罰法》的規(guī)定，行政機關依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內委托符合規(guī)定條件的組織實施行政處罰。該分局作為派出機構無法接受上級委托。同時，現行的土地管理法律法規(guī)或者規(guī)章，沒有明確規(guī)定作為派出機構，可以以自己的名義作出具體行政行為。根據依法行政的原則，該分局不能以自己的名義作出具體行政行為、參加行政訴訟等。

第四，應該由市自然資源和規(guī)劃局下達行政處罰決定。根據原《土地管理法》第六十六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。”《國土資源行政處罰辦法》第二條規(guī)定：“縣級以上國土資源主管部門依照法定職權和程序，對自然人、法人或者其他組織違反國土資源管理法律法規(guī)的行為實施行政處罰，適用本辦法。”該分局只具有調查權，沒有行政處罰權。

另外，在當前自然資源機構改革的過渡階段，自然資源分局的管理體制不盡相同，有些地方作為派出機構，有些地方作為政府工作部門，有些地方沒有明確是派出機構還是政府工作部門。根據現行的法律法規(guī)，如果該分局作為自然資源部門派出機構，就不具備行政主體資格，不能以自己名義實施行政處罰或參加行政訴訟等法律活動。倘若作為政府的工作部門，則具備行政主體資格，能夠以自己的名義實施行政處罰或參加行政訴訟等活動。如果派出部門或者工作部門兩者都沒有明確，則根據其機構人事編制由誰管理來判斷，如果機構人事編制由上級自然資源管理部門管理，則為派出機構，則不具備行政主體資格;如果由政府管理，則為政府工作部門，則具備行政主體資格。（作者單位：西華縣自然資源局）