農村宅基地使用權流轉的問題與對策研究

李郁竺

摘 要：2018年中央1號文件提出了農村宅基地"三權分置"改革方向。在這個政策背景下，我們需要回答是否應該解除流轉限制、如何選擇流轉實現路徑、怎樣構建合適的流轉制度等問題。但就目前農村宅基地使用權流轉來看，還存在諸多問題，因此，筆者通過對成都市郫都區安龍村宅基地流轉情況進行實地調研，分析發現農村宅基地流轉的主要問題表現為：歷史原因形成的宅基地使用面積超標、宅基地確權登記頒證困難影響宅基地流轉、土地改革中數據標準不一致影響宅基地流轉。同時也針對以上問題提出相應的建議。

關鍵詞：農村宅基地;使用權流轉;安龍村;問題與對策

1 研究區域概況

安龍村位于安德鎮東南部，郫都區城區以西12公里處，距成都市主城區25公里，成灌高速穿村而過，北靠國道317線、南臨走馬河、東接第二繞城高速、西有溫郫彭快速通道，交通優勢明顯，人口1125戶、3488人。

2 安龍村宅基地流轉的問題

2.1歷史原因形成的宅基地使用面積超標

該村符合土地利用規劃和《土地管理法》實施辦法規定的人均宅基地使用面積標準是35㎡。但在該村形成規范的宅基地管理制度以前，由于歷史原因原來通過繼承等等各種其他方式取得的宅基地普遍存在著大量超標的情況。在2008年安龍村進行農村產權制度改革工作時發現，絕大多數村民實際占用的宅基地面積都超過105㎡。這違反了《土地管理法》第六十二條關于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”的規定。對于這種情況，考慮到歷史遺留因素和充分尊重村民的意見，村委會并未對村民超標占用的宅基地進行拆除和收回，而是在2008年農村產權制度改革工作中，對農民的宅基地進行確權登記頒證工作的時候，在每一戶村民的集體土地使用權證上注明了該戶村民每人依法擁有的宅基地使用權的面積是35㎡。而對超出部分他們也進行了測量，并允許他們繼續使用，在給他們頒發的集體土地使用權證上注明了超出部分屬于集體所有，農民不能擁有合法的使用權。

2.2 宅基地確權登記頒證困難影響宅基地流轉

推動宅基地三權分置改革的一項重要工作就是推動農村住房和宅基地的流轉，而流轉中包括轉讓、出租、抵押三種方式。安龍村從試點宅基地制度改革以來，存在村民將住房出售、出租給城市居民后改為民宿的情況。根據政策，村民應該給來村里買房或者租房的這些人發使用權征的。但2012年的土地綜合整治工作之后，他們村的新居的產權證遲遲辦不下來，所以至今村民都未拿到房屋所有權證，這些租房和買房的人就更沒有使用權證了。正是如此，有許多想來安龍村買農民的房子或者租農民的房子的人，選擇直接跳過產權登記和變更的這個過程，和農民私下達成合同或協議，租賃房屋，甚至和農民達成更長期的房屋轉讓合同。這種情形會給以后村集體開展宅基地和宅基地上的房屋確權登記工作帶來更多的麻煩。

2.3 實施改革中數據標準不一致

2012年4月，安龍村啟動了土地綜合整治的工作，將原來部分宅基地進行拆除然后在聚居點采取小區形式為農民建新房。但安龍村在進行這項工作時是依據2008年該村進行農村產權制度改革時的數據，在土地綜合整治工作完成后，國家相關部門驗收的時候卻要求依據當時最新的第二次全國土地調查的數據為準。兩個數據在很多土地形態和面積的大小上存在著出入，導致在驗收新的宅基地聚居點時進度緩慢。

不僅如此，安龍村正進行著第三次全國土地調查的工作，很多新的問題又在這一次的土地調查工作中涌現出來。如在2012年進行土地整治以后，當時村集體在預留集體建設用地的時候，新居的聚居點小區是采取滿覆蓋規劃的。但在這一次的第三次全國土地調查中，只要是沒有房屋形態的土地，就會給被認定為耕地，這樣的話，村集體原來劃定的預留土地，劃進耕地了，那么以后就不能再在這些土地上修房子了。除此之外，還有一種情況就是，村民在原來的集體建設用地上修建的一些房屋，由于年久失修再加上村民長期在外務工并不會回到這些房屋中居住。時間一長了以后，這些房屋倒塌了，在這次的第三次全國土地調查工作中，這種房屋所在的土地也會被認定為耕地。

3 針對宅基地確權登記頒證困難的對策

3.1 強化農村宅基地的管理機制建設

政府有關部門必須修改和完善相關農村宅基地管理體制的規定，清理現有規定中相互沖突的條款。明確在這一過程中村集體和政府的作用是什么，使各主體單位在各環節都對宅基地確權起到監管作用。嚴格規范農村宅基地確權登記工作的程序流程，建議采取的具體流程為：村民書面申請、鄉鎮資源所受理、縣級以上資源局審批、公告公示、注冊登記、資料歸檔、頒發證書等七個主要步驟。

3.2 加大確權工作的力度

最好由政府牽頭負責， 各相關部門及村級組織參與， 形成專門的領導小組，在登記發證過程總體組織領導并協調解決工作中涉及的重大問題以便加快農村宅基地確權登記、核發證書、變更登記工作進程。

3.3 相關部門要加強宣傳引導

要想農村土地確權登記的工作開展順利， 首先需要農民清楚地意識到農村土地確權登記的重要性。所以相關部門務必及時做好宣傳工作， 通過有效的宣傳來提高土地確權等級工作的重要性， 從而更好地得到百姓們的配合， 提高土地確權等級工作效率與質量，通過電視、網絡、媒體或組織宣講會、發放宣傳單等方式及時地把國家實施鄉村振興戰略的政策傳達下去， 把國家對廣大農民的關心傳遞下去， 把申請登記的好處散播出去， 有效提高廣大群眾辦理登記的積極性和主動性。

結論

安龍村作為土地制度改革試點村，目前在宅基地使用權流轉方面已經取得了重大成效，這其中的一部分做法，例如通過土地整理對村民進行集中安置、形成完整的宅基地流轉流程等可以在農村大范圍內進行推廣，但是每個區域都有其自身的獨特性，在推動宅基地流轉的過程中，各村還需要結合自身實際采取相應措施。此外，安龍村在這一過程中同樣還存在諸多問題，任何新政策的落實都會產生各種各樣的問題，只有不斷探索解決問題，政策效果才能在落實過程中得到最大化。

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（四川大學 四川 成都 610000）