晉中產權改革的問題及對策

□ 田增強

2019年，山西省晉中市被確定為農村集體產權制度改革試點單位。筆者就晉中市開展農村集體產權制度改革過程中存在的困難進行深度剖析，與同行探討。

一、存在問題

從理論角度看，晉中市農村集體產權制度改革存在以下問題：

（一）缺乏相關法律法規和政策支持

一是缺乏法律法規。從國家層面看，缺乏農村集體經濟組織法。在農村集體資產經營管理的主體設定上，《土地管理法》《村民自治法》《物權法》等法律規定，“農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民自治組織經營、管理”，但是在相關政策文件中又規定，“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織”，法律和政策的不同表述，導致基層干部群眾對農村集體經濟組織與村民自治組織的本質區別認識模糊，造成農村集體經濟組織職能被弱化。需要在國家層面去進一步厘清農村集體經濟組織的功能。從地方來看，省級也未出臺農村集體經濟組織管理的地方性法規，導致村社分賬核算的探索始終未邁出實質性步伐。

二是缺乏相關政策配套措施。農村集體產權制度改革后，農村均成立了村集體經濟（股份）合作社。在選舉產生組織機構的操作過程中，絕大部分地區為了改革的穩定性，第一屆組織機構的產生直接由村民代表過渡到成員代表，選舉產生了理事會、監事會，但以后該如何規范選舉程序，省、市暫未出臺《農村集體經濟組織示范章程》及《農村集體經濟組織登記管理辦法》等相關制度。

三是集體經濟組織的財務制度滯后。現行的農村集體經濟組織會計制度是2005年1月1日起施行的《村集體經濟組織會計制度》。進入新時代，隨著農村集體產權制度改革的深入，尤其是農村集體經濟組織作為特殊的法人，其登記賦碼后將作為獨立的市場主體進入市場，其經營范圍和經營模式的變化，以傳統農業生產核算為主的農村集體財務會計制度已不適應新形勢，迫切需要加快修訂農村集體經濟組織會計制度。

（二）新型集體經組織內部治理機制不健全

農村集體產權制度改革后，晉中市普遍建立了農村集體（股份）經濟合作社，如何厘清農村基層黨支部、村委會和集體經濟組織之間的關系；村委會代行農村集體經濟組織的職能的，改革后資產如何移交；改革后的新型集體經濟組織如何管理，市場行為如何規范以及集體經濟組織內部收益如何分配都亟待建立健全相關制度。從現實角度來看，主要存在以下問題：

一是對農村集體產權制度改革的認識不足。既包括干部認識不足，也包括群眾認識不足。農村集體產權制度改革是中央部署的一項管長遠、管根本、管全局的重大改革，但是實際工作中，部分干部和群眾敷衍了事，部分村存在清產核資未真正做到摸清集體家底，成員身份確認把關不嚴，部分地區改革成了“夾生飯”，極易引發矛盾。

二是集體資源性資產管理混亂。經過清產核資，晉中市絕大部分地區都建立了集體資產臺賬，但對集體非承包到戶的資源性資產未出臺相應的管理辦法，容易造成集體資產的流失。同時，全市尚未建立起統一的集體資產監管平臺。

三是農村缺乏相關專業人才。改革后農村集體經濟組織將是具有市場主體地位的法人，農村集體經濟組織的理事會相當于一個集體資產管理組織，在對外經營時一般須按照現代企業經營管理模式。如職業經理人制度、獨立審計制度、委托經營等。而現在農村干部對市場經濟的基本原理、相關法律規定、法人治理結構等等知之甚少，農村自身的人才跟不上現在改革的要求。

二、對策建議

一是進一步提高思想認識。加強對集體產權制度改革重要意義的認識，要加強政策的宣傳普及和思想教育，有針對性地解決干部群眾中存在的思想誤區或片面認識，進一步激發基層干部群眾的責任感和主動性，著力推進體制機制創新，以改革求突破、促發展。

二是建議省、市出臺農村集體產權制度改革相關配套措施。對于農村集體經濟組織的指導、扶持、監管，各地操作不一，在基層機構改革中應統一負責的部門，并明確機構的性質（事業還是行政）、編制、職能。比如建議省級出臺《農村集體經濟組織管理辦法》《農村集體經濟組織示范章程》及《農村集體經濟組織登記管理辦法》等。圍繞加強農村集體非承包地的管理，建議市級部門出臺《關于加強農村集體非承包地管理辦法的實施意見》，為壯大農村集體經濟提供支撐。

三是建議各縣（區、市）精準核實成員。集體經濟組織成員身份確認涉及每個農戶的切身利益，是農村集體產權制度改革的關鍵環節，建議各縣（區、市）嚴格按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平穩各方利益，進一步做好農村集體經濟組織成員身份精準核實工作，為做好第二輪土地承包到期后再延長三十年政策奠定基礎。