大保護背景下貴州水利要素協(xié)同發(fā)展探析

郝志斌，商崇菊

(1.貴州省水利水電勘測設計研究院，貴州 貴陽 550002；2.貴州省水利科學研究院，貴州 貴陽 550002)

1 研究背景

貴州處于長江和珠江兩大水系上游交錯地帶，區(qū)內(nèi)有良好的氣候條件和豐富的自然資源等天然優(yōu)勢，是長江、珠江上游地區(qū)的重要生態(tài)屏障[1-2]。但受地形地質(zhì)條件限制，低水高用現(xiàn)象普遍，水資源開發(fā)利用成本高[3]；特殊的水文氣象條件決定徑流年內(nèi)分配極不均勻，水資源區(qū)域分布不平衡，南部多于北部、東部多于西部[4]；全省水資源開發(fā)利用率僅9.7%[5]，人均年用水量僅289m3，只有全國平均的66%左右[6-7]。近年來全省水利發(fā)展較快，但在長江經(jīng)濟帶“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的發(fā)展理念中，水利化程度支撐綠水青山、脫貧攻堅、同步小康等社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略仍是未來一段時期全省的工作重點和難點。

2 發(fā)展面臨的形勢

2.1 主體功能區(qū)對貴州的定位

貴州在國家和省級層面主體功能區(qū)劃中，均劃分為重點開發(fā)區(qū)(黔中地區(qū))、限制開發(fā)區(qū)(90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū))和禁止開發(fā)區(qū)(348處)三類，沒有優(yōu)先開發(fā)區(qū)[8]。各類主體功能區(qū)規(guī)劃均要求貴州在未來的經(jīng)濟社會發(fā)展和水利等各項行業(yè)發(fā)展活動中，堅守發(fā)展與生態(tài)兩條底線的“大生態(tài)”發(fā)展模式[9]。

2.2 長江經(jīng)濟帶發(fā)展對貴州的定位

貴州位于長江經(jīng)濟帶上端，交通區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢、開放開發(fā)潛力等優(yōu)勢十分明顯。長江經(jīng)濟帶發(fā)展走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路，實現(xiàn)“小開發(fā)大保護”的戰(zhàn)略目標，離不開貴州的發(fā)展和保護[10-14]。長江經(jīng)濟帶的推動，既是貴州發(fā)展的重大機遇，也是對貴州發(fā)展和保護如何均衡的重大考驗。因此，長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略迫切需要貴州在補齊水利短板過程中處理好水利開發(fā)建設與水生態(tài)環(huán)境保護的關系。

2.3 生態(tài)文明建設對貴州的要求

建設和保護好貴州的生態(tài)環(huán)境，事關長江、珠江兩大流域的生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展[14]。加快推進生態(tài)文明建設，必然要求貴州嚴格落實主體功能區(qū)規(guī)劃，提高生態(tài)環(huán)境承載能力和水源涵養(yǎng)能力[15]；以落實最嚴格水資源管理制度為抓手，強化節(jié)水措施，提高水資源節(jié)約集約利用[16-18]；全面加強污染源防控，創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新水資源保護體制機制，加強生態(tài)文明制度建設，實行最嚴格環(huán)境保護制度，落實能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動[19-20]。

2.4 脫貧攻堅對貴州的要求

貴州作為全國貧困面最廣、貧困程度最深的省級行政區(qū)，現(xiàn)狀脫貧攻堅面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。深入推進脫貧攻堅和全面建成小康社會，要求貴州的扶貧工作在嚴守發(fā)展和生態(tài)兩條底線的前提下，走出一條有別于東部、不同于西部其他省份的發(fā)展新路[21]。

2.5 國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略對貴州的要求

貴州憑借自身優(yōu)勢在大數(shù)據(jù)行業(yè)處于全國領先地位，并通過大數(shù)據(jù)較好地實現(xiàn)了各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。未來國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略需要貴州發(fā)揮已有的產(chǎn)業(yè)基礎和優(yōu)勢，以大數(shù)據(jù)應用作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略引領，挖掘數(shù)據(jù)資源價值，集聚大數(shù)據(jù)技術成果，形成大數(shù)據(jù)企業(yè)集群，全面提升大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力、大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新能力和大數(shù)據(jù)安全保障能力，建成全國領先的大數(shù)據(jù)資源集聚地和大數(shù)據(jù)應用服務示范基地，為貴州省經(jīng)濟社會加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型、水利等行業(yè)智慧云建設提供有力支撐[22]。

3 水問題分析

3.1 城鄉(xiāng)供水保障能力不足，未來水資源優(yōu)化配置需求強烈

現(xiàn)狀貴州各類水利工程設計供水能力120.8億m3，預測到2030年全省相比現(xiàn)狀供水能力需水缺口51.2億m3，缺水率達30%；所有供水水庫中調(diào)蓄能力強的大中型水庫供水能力31億m3，僅占全省供水能力的約30%，水資源綜合調(diào)蓄能力較弱。同時，全省仍有4個市(州)未實現(xiàn)有大型水庫、14個縣未實現(xiàn)有中型水庫投運、316個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未實現(xiàn)有穩(wěn)定水源。可見，貴州現(xiàn)狀供水水源工程體系尚不完善，大中型骨干水源工程建設不足，區(qū)域水網(wǎng)尚未建立，特別是戰(zhàn)略性、全局性的大型水利樞紐匱乏，不利于抵御干旱和保障應急供水；隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，貴州將面臨在各行業(yè)需水大幅度增加背景下優(yōu)化配置水資源的嚴峻任務。

3.2 現(xiàn)有防洪減災體系尚不完善，水旱災害抵御能力弱

全省現(xiàn)狀有防洪任務的371條河流上，70%有防洪任務的河段未治理或雖治理但未達標；有防洪任務的57個城市均未完全達標；需要重點治理的108條山洪溝尚有80%不達標，山洪災害防治非工程措施雖然已覆蓋到村級行政區(qū)，但監(jiān)測預警手段較為落后，大量分散的農(nóng)村地區(qū)防洪十分薄弱，山洪災害威脅多隱患大；全省澇區(qū)面積約10960km2，還未實施過系統(tǒng)治理，澇區(qū)治理任務大[23-24]]。可見，貴州現(xiàn)有防洪減災體系尚不完善，抵御水旱災害的能力不足。

3.3 農(nóng)村水利支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力弱，未來面臨節(jié)水和需水增加雙重壓力

農(nóng)村人飲方面，全省現(xiàn)狀農(nóng)村人均生活用水量64L/d，比全國平均水平低26%，在西南五省中為最低水平，但仍有10%左右的農(nóng)村分散供水人口，供水保障水平低。農(nóng)田灌溉方面，平地資源稀缺，人均灌溉口糧田僅0.032hm2，耕地灌溉率38%。貴州現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)灌溉用水占全省總用水量的比例超過50%，而農(nóng)田節(jié)水灌溉率僅22.0%，其中高效節(jié)水灌溉面積僅占7.5%，灌溉水利用系數(shù)僅0.472，均明顯低于全國水平[25]。隨著農(nóng)村脫貧致富和全面建成小康社會的強烈需求，貴州必須加強農(nóng)田水利基礎設施建設支撐山地特色農(nóng)業(yè)、都市果蔬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，在用水總量控制和節(jié)水型社會建設的雙重要求下，貴州農(nóng)業(yè)灌溉用水增量需要控制在合理范圍，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水任務艱巨。

3.4 水土流失與石漠化依然嚴重，水環(huán)境保護矛盾突出

貴州現(xiàn)狀尚存水土流失面積5.53萬km2，占全省國土面積的31.38%；省內(nèi)石漠化面積居全國之首，達3.02萬km2，占全省國土面積的17.14%；潛在石漠化面積3.26萬km2，占全省國土面積的18.5%[26]。另一方面，全省評價河長7443.8km，其中Ⅱ類和Ⅲ類水質(zhì)河長6538km，占比87.8%；Ⅳ類水質(zhì)河長216.4km，占比2.9%；Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)河長689km，占比9.3%。全省110個全國重要水功能區(qū)達標率87.3%；水資源質(zhì)量總體相比較好，但南明河、湘江、息烽河等城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)局部河段水質(zhì)較差，經(jīng)濟社會發(fā)展用水安全形勢嚴峻。

3.5 貧困區(qū)域面廣度深，水利精準扶貧基礎薄弱

貴州涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔石漠化區(qū)等3個集中連片特困地區(qū)，貧困面積大、程度深、人口多，多項貧困指標列全國首位[27]。2018年底，全省建檔立卡貧困人口132.32萬人，多分布在偏遠的農(nóng)村地區(qū)，水利基礎設施以中小型水庫及引提水等小型水利工程為主，水利支撐明顯不足。截至2018年底，仍有279.54萬農(nóng)村貧困人口存在飲水不安全或飲水困難(含建檔立卡貧困人口82.7萬人)；貧困地區(qū)農(nóng)田水利基礎設施薄弱，優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)和經(jīng)果林等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢；貧困地區(qū)水土流失和石漠化問題突出，急需處理好脫貧致富與生態(tài)保護的關系。

3.6 對建設現(xiàn)代智慧水利的需求日益迫切，水利產(chǎn)業(yè)挖掘和培育不夠

依托大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，近年貴州在水利信息化基礎設施建設、應用系統(tǒng)開發(fā)與集成等方面取得了一定成效，但仍存在水信息監(jiān)測設施覆蓋率不高、信息化水平不夠、數(shù)據(jù)采集處理平臺和技術接口不統(tǒng)一等問題。未來迫切需要利用大數(shù)據(jù)發(fā)展領先優(yōu)勢，積極搭建貴州“水利云”平臺，積極探索從傳統(tǒng)水利向智慧水利轉(zhuǎn)型的有效方案，加速推進水利現(xiàn)代化發(fā)展進程。水利產(chǎn)業(yè)方面，貴州水電已基本開發(fā)完畢，其他涉水產(chǎn)業(yè)挖掘和培育不夠，正處于起步階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)層次低。

3.7 行業(yè)能力仍然薄弱，水管理能力亟待提升

貴州水利改革成效顯著，但水利仍難以滿足貴州快速穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的總體要求。水資源管理體制改革仍需進一步深入推進，水利工程建設與管理運行體制改革亟待加強，水利基礎設施建設投入活力需進一步激發(fā)，水利工程維修養(yǎng)護資金和技術水平有待落實與提升，良性的水價形成機制尚未建立。依法治水管水有待加強，水生態(tài)文明制度體系尚不健全，河湖管理與洪水風險管理薄弱；涉水信息采集、收集、處理的基礎設施和預警調(diào)度能力滯后，跨部門的涉水信息共享機制體制尚未建立；基層水利行業(yè)能力尤其是水利科技、人才隊伍建設與現(xiàn)代水利發(fā)展的要求不相適應。

4 水利相關要素協(xié)同發(fā)展分析

4.1 發(fā)展格局分析

統(tǒng)籌考慮貴州地形地貌、河流水系特點、水資源稟賦條件、生態(tài)特征、水利發(fā)展基礎，結(jié)合主體功能區(qū)定位、經(jīng)濟社會發(fā)展布局、生態(tài)空間格局等因素，以及相關流域區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系等規(guī)劃，兼顧縣級行政區(qū)域完整性，按照區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行水利發(fā)展總體布局，以人水兩端協(xié)調(diào)發(fā)展為切入，合理規(guī)范開發(fā)秩序，有效控制開發(fā)強度，構(gòu)建“一核四區(qū)、兩江八水，點線率先突破，區(qū)域協(xié)同發(fā)展”的貴州水利發(fā)展格局，形成綠色、高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的水土空間開發(fā)格局。貴州水利要素協(xié)同發(fā)展格局如圖1所示。

圖1 貴州水利要素協(xié)同發(fā)展格局示意圖

4.2 協(xié)同發(fā)展保障分析

基于“兩江八水百湖千塘，湖光山色水映苗鄉(xiāng)；溪潤石漠林翠糧豐，綠色發(fā)展生態(tài)畫廊”的愿景，貴州水利發(fā)展應處理好如下關系：

(1)水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。省內(nèi)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和重大建設項目布局，要強化水資源承載能力剛性約束，應與區(qū)域水資源條件和防洪要求相適應；堅持以水為導向發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化布局、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局要與水資源承載能力相適應；農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代高效設施農(nóng)業(yè)布局要充分考慮水資源條件和用水指標；按照節(jié)水優(yōu)先的原則，根據(jù)水資源要素和三條“紅線”要求，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建節(jié)水型社會。

(2)水與生態(tài)環(huán)境保護的關系。針對貴州生態(tài)脆弱的實際，項目規(guī)劃要從源頭把握好水與生態(tài)環(huán)境保護的關系，構(gòu)建水生態(tài)紅線體系。在構(gòu)建兩江上游生態(tài)屏障(大婁山-武陵山生態(tài)屏障和烏蒙山-苗嶺生態(tài)屏障)實踐中，繼續(xù)加大水土流失和石漠化治理力度以涵養(yǎng)水源；構(gòu)建烏江、赤水河、沅江、南盤江、北盤江、都柳江等綠色生態(tài)廊道，需繼續(xù)加強河湖水資源保護和河湖管控，保護或改善水質(zhì)，保障河湖生態(tài)流量，維護河湖健康生命。

(3)水與清潔能源的關系。貴州作為烏江、西江之源，地形起伏大，河流水能理論蘊藏儲量居全國第六，已建大型水電站總裝機2024萬kW(裝機容量500kW及以上的水電站)，年均發(fā)電量達715億kW·h，為貴州提供了豐沛的清潔能源。在規(guī)劃中要處理好水力發(fā)電與水資源、水災害、水生態(tài)環(huán)境的關系，充分發(fā)揮水電站的興利潛力，在保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的前提下，提供更多清潔能源。

5 水利要素協(xié)同發(fā)展方向與展望

5.1 構(gòu)建“多源互補、保障有力”的城鄉(xiāng)供水體系

圍繞“一群兩圈九組”為主體的城鎮(zhèn)化空間格局，以提高水資源調(diào)配能力和保障城鄉(xiāng)供水安全為出發(fā)點，以水資源高效利用為前提，以用水總量控制指標為限制，實施高效節(jié)水、流域調(diào)水、工程蓄水，加快構(gòu)建黔中、夾巖、黃家灣、鳳山等以大中型水庫為主體的骨干水源體系，充分考慮引調(diào)水與水系連通的需求與可行性，分區(qū)域有序開展工程調(diào)水、生態(tài)補水、河湖水系互聯(lián)互通；以大中型水源工程為骨干，以小型水庫和引提水工程為節(jié)點，在保證生態(tài)環(huán)境和河流健康的前提下，增加工程數(shù)量、提高蓄水總量，優(yōu)化水資源配置；以水資源消耗總量和強度雙重控制為抓手，加快形成以水為核心的紅線約束機制，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，合理調(diào)整供用水結(jié)構(gòu)，有效提升用水效率。

5.2 構(gòu)建完善的“蓄泄統(tǒng)籌、安全可靠”的水旱災害防御體系

基于貴州水旱災害問題突出特點，針對防洪保護區(qū)保護對象，按照山水林田湖生命共同體系統(tǒng)思想，以河流水系為單元，以中小河流治理及山洪災害防治為主線，以城鎮(zhèn)為重點，構(gòu)建以堤防護岸為主、水庫調(diào)蓄為輔的流域水旱災害防御體系；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與水、干流與支流、防洪與水能資源利用等關系，以河道系統(tǒng)治理和控制性水庫建設為抓手，以流域為單元優(yōu)化水旱災害防御體系布局，加強流域中上游大中型水庫群聯(lián)合調(diào)度，構(gòu)建“蓄泄兼籌、疏退并舉、調(diào)度科學、風險可控”的水旱災害防御體系。以水旱災害風險監(jiān)測預報為重要手段，提高洪水調(diào)度和預警水平，加強洪水風險管理，提升防災、減災、救災全過程的綜合能力和全民防災意識，有效降低水旱災害損失。

5.3 構(gòu)建“精準先進、智能高效”的現(xiàn)代山地節(jié)水體系

基于貴州水土資源條件因地制宜發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)。以黔中丘原盆地都市農(nóng)業(yè)區(qū)等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)為重點，依托重點水源工程建設，積極推動新灌區(qū)建設和已建灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，提高農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測計量設施覆蓋范圍，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉；引導省內(nèi)農(nóng)業(yè)向生態(tài)型、集約型、高效型轉(zhuǎn)變，推進灌區(qū)供排水設施網(wǎng)絡化、田間設施標準化、灌溉用水精量化、灌溉管理智能化，構(gòu)建“精準先進、智能高效”的現(xiàn)代山地節(jié)水灌排體系，支撐區(qū)內(nèi)現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)方面，深入開展工業(yè)節(jié)水，限制新建高耗水企業(yè)，加快推進工業(yè)節(jié)水技術改造，淘汰落后用水工藝和技術，實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)廢水集中處理和循環(huán)利用。全面加強生活和服務業(yè)節(jié)水，加快城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)建設和改造，推廣使用生活節(jié)水器具，著力降低供水管網(wǎng)漏損率，推進服務業(yè)節(jié)水改造。

5.4 構(gòu)建“山青水秀、河湖健康”的健康水生態(tài)保護體系

圍繞“生態(tài)文明先行示范區(qū)”建設和構(gòu)建“兩屏五帶三區(qū)”的生態(tài)安全戰(zhàn)略，以清潔小流域建設為重點，加強水土流失和石漠化治理，提高全域水源涵養(yǎng)能力；通過加強污染源源頭控制、強化城鄉(xiāng)污水處理設施和配套管網(wǎng)建設、入河排污口整治、城鄉(xiāng)水環(huán)境綜合治理等措施，提高水環(huán)境承載能力，改善河湖水質(zhì)；開展重點河湖水生態(tài)保護與修復，劃定水生態(tài)紅線和水源地保護區(qū)，加強河湖空間管控，改善水生態(tài)環(huán)境；完善河湖監(jiān)測體系，強化公眾參與和社會監(jiān)督，創(chuàng)新水生態(tài)補償機制；挖掘、傳承、弘揚貴州特色的水文化，逐步構(gòu)建“山青水秀、河湖健康、樂水宜居”的水生態(tài)保護體系。

5.5 構(gòu)建“互聯(lián)互通、智能服務”的智能水治理能力現(xiàn)代化

基于貴州“大數(shù)據(jù)行動戰(zhàn)略”和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，按照國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設要求，依托“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺，加強貴州智慧水利建設，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整體化、業(yè)務應用協(xié)同化，構(gòu)建集水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水土保持監(jiān)測與管理、水利工程建設與管理、農(nóng)村水利綜合管理和電子政務等智能決策調(diào)度于一體，形成具有感知識別普適化、異構(gòu)設備互聯(lián)化、聯(lián)網(wǎng)終端多樣化、管理決策智能化特征的新階段智慧水利體系；著重加大在新信息技術的充分利用及信息資源的深度開發(fā)利用力度，全面提升對水利要素的采集感知、業(yè)務數(shù)據(jù)的知識化處理和綜合決策的支持等能力。

5.6 構(gòu)建“創(chuàng)新協(xié)同、運行高效”的規(guī)范現(xiàn)代水管理服務體系

以完善水治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化為根本出發(fā)點和立足點，以改革創(chuàng)新為動力，以提升管理服務水平為目標，以加強行業(yè)管理能力建設為主線，著力破除制約水利發(fā)展的體制機制障礙，從體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、法規(guī)完善、制度建設、隊伍建設等方面，加快水資源監(jiān)管、河湖空間管控、水利工程建設與管理改革、水行政體制改革、水生態(tài)文明制度建設、水利投融資創(chuàng)新、智慧水利體系構(gòu)建和水利行業(yè)能力建設等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的發(fā)展與改革，逐步建成改革引領、市場驅(qū)動、政府監(jiān)管、制度健全、規(guī)范高效的現(xiàn)代水管理服務體系，全面提升水利公共服務水平。