浙江、江蘇、海南省環境影響評價與排污許可銜接經驗及啟示

程紅艷，齊奮春

(深圳市源清環境技術服務有限公司，廣東 深圳 518071)

環境影響評價制度和排污許可制度是我國環境保護最重要的兩項制度，分別從前期預防和事中事后監管對企業排污進行管理[1]。長期以來，環評制度都處于核心地位。隨著我國環境保護制度發展，2016年《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發[2016]81號)的發布，提出建設以排污許可為核心的固定污染源環境管理制度，并使其有機銜接環境影響評價。但長期以來兩項制度銜接不夠，急需改革。浙江省、江蘇省和海南省作為排污許可改革試點，在兩項制度銜接方面開展大量的改革創新，積累了豐富經驗。通過對其先進經驗進行總結，提出兩項制度有機銜接方面的啟示。

1 環評與排污許可改革實踐與經驗

1.1 浙江省

(1)建立改革試點，完善制度建設

浙江省作為排污許可制度改革試點省份，積極推進各項制度創新，建立紹興、臺州等8個改革試點，開展制度改革與創新，如建立污染物財政收費和排污權基本賬戶制度、企業刷卡排污制度、污染物排污權激勵制度等[2]，通過改革創新，完善制度，強化企業主體責任，提高政府精細化管理水平和效能。

(2)簡化環評手續，優化事前審批

浙江省采取多種方式簡化環評手續，優化事前審批。如以環評備案制代替審批制，擴大豁免制范圍，實施告知承諾制、“區域環評+環境標準”改革等方式簡化環評，取消試生產和“三同時”驗收環節，納入排污許可證管理，環評審批與排污許可同步辦理與發放，環評審批意見納入排污許可證，多部門并聯審批等優化環評與排污許可銜接[3]。通過整合取消多余環節，優化審批流程。

(3)完善信息化管理，實現數據共享

開發本省排污許可系統與全國排污許可信息平臺鏈接，實現與環評審批系統互聯互通。排污許可信息和企業實際監測排放數據統一載入浙江省公共數據平臺，實現與其他部門數據共享，為環統、排污稅、排污權交易等提供基礎數據。組建集自動監測、刷卡排污、總量管理、環境統計、移動執法、視頻監控為一體的“環保天眼”管理系統，將多套分散的環境管理數據融合統一[3]。

(4)充分利用第三方服務

充分利用環保第三方服務機構。如嘉興市建立環評中介為項目準入服務機制，由政府購買第三方服務，實現環評中介超前服務，在項目準入前免費為企業提供環保咨詢。

1.2 江蘇省

(1)改革環評制度，強化區域規劃環評

江蘇省強化區域規劃環評和生態空間管控，弱化項目環評；對落實規劃環評的開發區，簡化項目環評內容，主要從環境影響和環保措施等內容進行論證，通過適當降低環評等級、實行告知性備案等方式簡化項目環評程序[4]。對于同時需要審批環評與排污許可的項目，取消竣工驗收，納入排污許可管理。

(2)推進污染源數據互聯互通，爭取數據統一

打通排污許可、環評、網格化執法、監測監控等管理平臺，形成以排污許可為核心環境管理系統，實現事前審批與事中事后監管銜接，提高管理效能。將實際排放數據與污染源監測、環境保護稅、環境統計等數據銜接統一，解決“多套數據”問題；優化排污許可證管理平臺污染物排放總量統計系統，實現企業與地區排放總量統一。

(3)實現智能化監管執法

完善排污許可信息平臺，開發監管子系統，自動監控企業執行報告報送情況；自動上傳企業監測數據到平臺，自動判斷企業數據上傳情況，自動對比標準、判斷是否達標，自動計算排污總量、判斷企業排污是否合規，實現智能化監管。將許可證數據導入移動執法系統，實現執法人員隨時隨地查看企業排污許可信息及排污達標情況，實現智能化移動執法，提高數據可監控性和及時性，實現實時監控全覆蓋，及時發現違法行為，加大查處力度，提高執法效率，倒逼企業達標排放。

1.3 海南省

(1)發布本省排污許可管理條例，加強制度建設

海南省2020年1月發布《海南省排污許可管理條例》，是實施國家排污許可改革以來，全國第一個排污許可地方法規。通過地方法規形式明確規定排污許可證具體內容、申報流程、實施與監管，強化排污許可法律地位，完善制度建設。條例規定環評及其審批意見中與排污相關主要內容納入排污許可，排污許可執行情況作為環境影響后評價的重要依據；排污單位應建立生態環境管理制度，設置污染物排放口及信息化標識牌；并提出排污單位實際排放數據應當與有關部門共享，并作為環境統計、排污總量考核、污染源排放清單編制、排污權交易、環境保護稅征收等數據來源和依據。該管理條例的發布，使排污許可與環評及其他環境管理制度之間有機銜接更為有法可依。

(2)多部門聯合核發排污許可，建立制度團隊

將水、大氣、土壤、監測、執法等多個部門聯合建立團隊，聯合會簽核發排污許可證。將各部門對排污單位的要求都明確到排污許可證中，有利于排污許可真正作為固定污染源的核心，成為證后監管的依據；執法部門作為證后監管主要負責部門，全過程參與企業排污許可證核發，有利于證后監管。同時，也有助于將排污許可和監管過程發現的問題及結果反饋到環評中，檢驗環評制度及技術，優化環評制度，提高環評作為前期預測的準確性及合理性。

(3)改造環評審批系統

建立環評統一申報審批平臺，實現市、縣(區)各級審批系統與省、國家系統對接，實施統一互聯網申報和審批，環評申報信息實時推送至省審批系統，統一在省系統完成審批。通過環評審批和數據的統一，逐步與排污許可申報系統建立聯系。

(4)開發本地排污許可管理平臺，整合各現有環境管理系統

在國家排污許可管理平臺基礎上，進一步細化、優化申請表單，開發本地平臺與國家對接，實現本省審批、數據分析及日常管理功能。同時，整合各環境管理工作系統，打通排污許可平臺與環評、環境統計等管理系統，使各項管理制度互聯互通。銜接更緊密。

2 先進經驗的啟示

根據以上先進經驗總結，提出在環評和排污許可銜接方面的一些啟示：

2.1 樹立整體性、系統性思想，重構環境管理制度體系

環境管理制度體系是一個整體、一個系統，不同管理制度圍繞同一個主體，從不同角度、不同階段對企業整個生命周期進行管理。應樹立整體性、系統性思想，將環境管理作為一個整體考量，重構包括環境影響評價、排污許可、竣工環保驗收、環境統計、監管執法等在內的環境管理制度體系，加強制度之間聯系與銜接，整合重復、交叉工作和內容，優化銜接環節，提高管理效能。

2.2 改革創新，完善制度體系

我國正處于建立以排污許可為核心的環境管理體系初期，各省市需根據自身特點，不斷改革創新，通過建立改革試點，嘗試制度創新，不斷調整優化環評、排污許可及其他環境管理制度的銜接與聯系，逐步強化排污許可核心地位，提高管理水平和效能，建立系統完備、科學高效的環境管理體系。

2.3 簡化環評，強化排污許可

環境影響評價是在建設前對建設項目的環境污染進行預測與評價；排污許可是對項目運行后污染排放進行規定，兩項制度是不同階段對同一排污行為的預測與規定，因此在內容及要求等方面存在統一性。從我國目前情況看，兩項制度在申請和審批時獨立開展，存在相同內容不一致情況，造成工作重復、效率低等問題。因此，要簡化環評、強化排污許可，強調環評服務功能，體現排污許可核心地位，實現數據統一，優化銜接機制。如實施環評備案、取消“三同時”驗收、環評與排污許可同步審批、強化規劃環評、弱化項目環評等。

2.4 建立一體化環境管理系統，強化數據共享及應用

以排污許可信息管理平臺為載體，通過智能化、信息化手段，將環評系統、總量管理、環境統計、自動監測、移動執法、視頻監管、排污權交易、環境保護稅等多項環境管理系統融合，集成一套環境管理大系統，實現數據互通和共享；以排污許可為核心，實現實際排放數據與總量統計、排污權交易、環境保護稅等數據的統一。

充分利用環境管理信息系統數據，開展大數據分析。摸清各行業資能源利用、產排污環節、污染物種類、污染防治設施等情況，為產業結構調整、環保政策研究、各項規劃提供基礎數據；建立各行業原輔料、生產工藝、污染治理措施與產排污之間更為精準的關系模型，研究經濟活動與生態環境污染之間的壓力-響應機制，指導生態環境保護制度和技術研究，通過不斷的“實踐-反饋-再實踐-再反饋”過程，完善環境管理體系。

2.5 制定詳細的實施細則及工作指南

環境影響評價是項目建設的通行證，排污許可證是項目運行期的具體環境管理要求，環評是排污許可的前提和基礎[5]，兩項制度有一定的交叉，為了能夠有機銜接兩項制度，減少重復，優化流程，政府部門應制定詳細的實施細則，尤其在市、區層面，要結合本地實際，制定詳細工作指南，明確內容、范圍，細化申請材料規定、環評和排污許可審批流程，以及銜接的實際操作流程和工作指引，為基層工作人員提供具體可行的指導。

3 結 語

只有環評與排污許可有機銜接，才能充分發揮兩者的作用。要樹立整體性思想，將環境管理作為一個有機統一體，重構管理體系；大膽改革創新，簡化環評，強化排污許可，集成統一的大數據平臺，實現排污許可與環評及其他環境管理制度的有機銜接，真正建立以排污許可為核心，其他制度有效銜接、科學高效的一體化環境管理體系。