海關稽核查執法質量控制研究＊

袁東旭 劉奇 張會凌 趙寶靜

（1.昆山海關，江蘇昆山 215331；2.南京海關，江蘇南京 210001）

提高海關稽核查執法質量是提高稽核查執法水平、防范稽核查執法風險、提升海關綜合治理能力的基本要求。那么，怎樣通過有效有力的執法質量控制來全面提高執法質量呢？首先了解一下目前海關稽核查執法質量現狀。

1.海關稽核查執法質量現狀

1.1 執法質量改善情況

近年來，各地海關通過加強稽查、核查等稽核查執法質量控制，規范執法行為，稽核查執法質量總體逐步上升，從筆者所在關區2019年執法檢查我們看到，通過完善執法質量制度建設，運用“制度+科技”手段，稽查業務執法質量較前幾年顯著提升。表現為以往執法檢查、審計等檢查中發現的問題，基本能夠避免重復出現；程序性問題大幅減少；各類稽查文書的填寫與制作也更加規范和準確。

筆者從所在海關2019年稽核查作業年度自查發現，以往執法檢查或者審計等各類檢查中發現的問題，基本能夠避免重復出現；表現為程序性問題大幅減少，文書制作更加規范，稽核查檔案的制作更加規范和準確。

1.2 執法質量出現的問題

筆者從所在海關的稽核查作業自查中也發現了一些執法質量問題，通過了解在其他隸屬海關稽核查執法中也時有出現，值得我們重視，下面以筆者所在海關2019年稽核查執法作業為例來分析一下當前海關稽核查作業中反映出的一些執法質量問題。

1.2.1 實體方面

一是《稽查通知書》與《稽查方案審批表》稽查范圍不一致；二是企業提供的數據需進一步核對；三是完稅價格、稅金、涉案貨值計算錯誤。

1.2.2 程序方面

一是超過作業時限要求；二是被稽查人簽收征求意見書的，未滿7日送達稽查結論；三是需移交緝私部門處理的，未在處級業務主管領導批準后3個工作日內移交；四是《稽查方案》時間晚于《稽查方案審批表》審批時間。

1.2.3 文書方面

一是對外出具文書錯誤，對外文書編號、格式錯誤；二是稽核查文書的部分項目填制不規范；三是稽查文書有錯別字、涂改或者編號不規范；四是企業提供資料不符合要求，如復制資料的首頁未注明出處、頁數、復制時間。

1.2.4 檔案方面

一是檔案中企業提供部分資料，未加蓋被稽查人公章；二是作業號與系統不一致；三是入卷材料排列順序、裝訂要求。

1.3 執法質量問題分析

1.3.1 數據分析

為了便于了解稽核查作業問題（本文中稱之為“差錯”）情況，我們把差錯發生情況制成表1，把差錯分成實體類差錯、程序類差錯、文書類差錯、檔案類差錯四類，每類差錯中列明了問題作業起數、具體差錯次數以及差錯次數占比。為了直觀了解不同類別差錯發生次數的占比，我們繪制了差錯占比圖，見圖1。

圖1 差錯發生次數的占比圖

表1 差錯發生數

從圖1中看到，文書類差錯占執法質量問題比較高，達79%。其次為檔案類差錯，占比13%。實體類差錯、程序類占比較低，分別5%和3%。

1.3.2 差錯產生原因分析

一是人員業務能力不足。機構改革以來，大批新人走向稽核查執法崗位，由于執法人員新手上路，對法律規范及文書填制規范熟悉程度不夠，對作業規范理解出現偏差，導致文書類差錯頻發。而部分實體類差錯反映出執法人員的業務能力不足，比如作業中稅金計算錯誤。

二是執法質量重視程度不夠。部分海關稽核查工作過分追求績效考核指標，導致有些執法人員只圍繞著稽查辦結率和稽查有效率展開，為了追求“案值”“稅款”等績效考核能達標，不惜忽視稽核查的程序規定、稽查文書質量要求等。

三是執法人員工作不夠嚴謹。部分程序類差錯是由于執法人員工作作風不夠嚴謹，程序意識不足造成。

2.海關稽核查執法質量控制概念

要實現對海關稽核查執法質量的有效控制，首先分別梳理一下海關稽核查執法行為、海關稽核查執法質量、海關稽核查執法質量控制3個概念。

2.1 海關稽核查執法行為

海關稽查是指海關自進出口貨物放行之日3年內或在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關監管期限內以及其后的3年內，可以核查被稽查人的財務資料、進出口報關單以及其他有關資料和相關進出口貨物，監督被稽查人進出口經營活動的真實、合法和規范情況。

海關核查執法，自“多查合一”改革后，范圍更加廣泛，包括：保稅核查、減免稅核查、全國通關一體化核查、原檢驗檢疫非涉稅核查等。

海關稽核查執法活動具有以下特點：

（1）法定性。一方面，被稽查人必須依法接受監管[1]。《中華人民共和國海關法》（以下簡稱《海關法》）明確海關是稽查的執法主體，代表國家行使稽查職能。另一方面，海關稽查執法必須依照法律。依法執法保證稽查能正確實施，也保證海關稽查行為和結果具有合法性、正確性和可靠性[2]。

（2）規范性。表現為法律法規對稽查做出了較為嚴格的限制。海關稽查法律主要包括法律、行政法規、部門規章和規范性文件等四個層次[3]。

（3）主動性。表現為稽查對象、工作重點和稽查方式由海關自主確定，確保海關能及時發現相關企業的進出口風險和隱患。海關監管體現主動性和預見性[3]。

2.2 海關稽核查執法質量

海關稽核查執法質量，是指海關稽核查執法活動的質量和效率，也體現海關稽核查執法工作的優劣程度。海關稽核查執法質量輕重不同，嚴重的質量問題可能會帶來復議、訴訟、審計責任追究風險，甚至還會帶來管理風險、廉政風險等。

筆者認為滿足下列要素是海關稽核查執法活動基本要求：

（1）主體合法。海關具有稽核查執法主體資格地位，對符合條件的與進出口貨物直接有關的企業、單位實施海關稽核查的權力。同時要求海關稽核查工作人員必須具有相應的執法資格，取得相應的執法資質。

（2）職權合法。海關稽核查人員必須根據《海關法》以及其他法律法規所規定的職權、職責分工實施執法行為。

（3）依據合法。海關稽核查執法必須按照法律法規、工作規范要求實施，稽核查處置必須有充分的法定依據。

（4）程序合法。海關稽核查執法必須符合法定程序，依法定期限內完成。

2.3 海關稽核查執法質量控制

質量控制是為使產品或服務達到質量要求而采取的技術措施和管理措施方面的活動。質量控制的目標在于確保產品或服務質量能滿足要求（包括明示的、習慣上隱含的或必須履行的規定）[4]。

海關稽核查執法質量控制，是指為了達到提高執法質量，規范執法行為、防控執法風險的目的，通過建立科學有效的控制機制，對稽核查執法行為實施自我監督、日常監控、技術管控、定期檢查等措施的質量管控。本文所講的海關稽核查執法質量控制，主要海關的內部控制，具有以下特征：

（1）特定的控制主體。指從事稽核查作業的各級海關，如直屬海關和隸屬海關。

（2）特定的控制對象。指實施稽核查執法的工作人員，這里指海關工作人員。

（3）特定的控制內容。指稽核查執法行為中出現的實體類、程序類、文書類、檔案類等執法問題或執法差錯。

3.海關稽核查執法質量控制的種類和措施

明確執法質量控制的種類和方式，對于有效地進行執法質量控制，切實規范執法行為，具有十分重要的實質性意義。

3.1 海關稽核查執法質量控制的種類

執法質量控制按照質量控制主體可分為檢查性質量控制和自律性質量控制。執法質量控制按照質量控制時點可分日常質量控制和周期質量控制。

3.1.1 檢查性質量控制

由于通常隸屬海關實施稽核查執法行為，所以這種質量控制多發生在總署、直屬海關主管部門對隸屬關的稽核查執法質量實施控制。例如，審計、執法檢查、日常工作督查等。這是一種最普遍、最常用的控制，具有全面性和強制性。

3.1.2 自律性質量控制

這是一種由隸屬關內設機構負責對本關稽核查執法行為所進行的質量控制，包括落實崗位設置與分離制約、稽核查業務系統應用、聯系配合等制度，對稽核查執法過程、執法行為實施監督檢查并及時糾錯。例如，隸屬關稽核查目前所實施的“查審分離”制度就是一種對提高執法質量行之有效的自律性質量控制。

3.1.3 日常質量控制

在日常的執法過程中，通過稽查監督審核人員運用信息化系統監控、人工檢查的方式對執法質量進行控制，比如運用“可視化監控平臺”對業務運行狀況、異常趨勢預警、監控處置單等進行日常監控，實時掌握工作動態和業務異常情況，對日常監控發現的業務異常情況進行人工分析力度，及時開展跟蹤督導。

3.1.4 周期質量控制

是指總署、總關定期開展的執法檢查、審計等監督檢查，隸屬關稽核查部門定期開展的自查均為周期性質量控制。

3.2 海關稽核查執法質量內部控制措施

海關稽核查通過建立各種制度來實現執法質量的內部控制，如果落實到位，將會取得很好的效果，現將目前一些主要控制制度列舉如下：

（1）海關稽核查規范性文件定期清理、發布制度。

（2）稽核查選、查、處分離制度。

（3）查審分離制度。

（4）海關稽核查執法審計、檢查制度。

（5）執法“雙隨機”制度。

（6）審核、集體審核、分級審核、復核制度。

（7）執法績效考核制度。

4.海關稽核查執法質量控制路徑的探索

“控制”的第一種含義就是“掌握住不使任意活動或越出范圍”[5]，“控制”是一個中性詞，它包括正面的鼓勵和引導，也包括告誡和限制[6]。為了實現海關稽核查執法質量控制，我們嘗試從海關稽核查執法質量控制流程、海關稽核查執法質量管理控制機制兩條路徑開展研究。

4.1 海關稽核查執法質量控制流程

盡管目前海關建立了稽核查質量控制制度，但對海關稽核查執法質量控制還缺乏相對完整控制流程，筆者認為可從執法質量的指標識別、指標分類評價、問題發現、問題糾正、問題預防等五個環節入手，制定相關措施，對執法質量做到全過程控制，具體可分以下五個步驟，如圖2所示。

圖2 執法質量控制程序流程示意圖

4.1.1 執法質量指標識別

本文所指的執法質量指標是指稽核查執法行為中可能涉及的質量控制點（文中也稱“差錯事項”），它是評價執法質量優劣的參考依據，是根據海關稽核查相關法律法規、部門規章、工作規范要求，結合稽核查執法實際編制而成。執法質量指標的精準識別就相當于找到衡量執法質量好壞的標尺，見表2。

表2 執法差錯統計表

4.1.2 執法質量指標分類評價

根據執法質量指標發生的環節、危害程度、發生的頻次進行分類評價，確定相應差錯類別、控制手段，為執法質量控制提供科學依據。

評價方法可采用專家咨詢法，組織相關專家對執法質量指標進行逐一評價，為便于執法質量指標分為嚴重差錯（A類）、一般差錯（B類）、輕微差錯（C類），制作《執法作業差錯分類評價表》，表格可采用如表3。

表3 執法作業差錯分類評價表

4.1.3 執法質量問題發現

通過各種手段對稽核查執法事前、事中、事后不同環節實施全過程質量控制，及時準確發現執法質量問題，做到執法質量控制全過程、無死角。

在事前環節重點關注稽查事項審批、稽查方案制定、稽查組人員確定等前期準備工作。

在事中環節重點關注稽核查實施，落實“查審分離”，實現專人專崗從事稽核查審核工作，充分發揮審核崗對稽核查執法質量的把關作用、配合作用、制約作用，使審核成為稽核查執法質量的“防火墻”。可通過“稽核查作業系統”“可視化監控平臺”進行流程預警以及問題監控，做到問題早預防、早發現、早處置、早反饋。

在事后環節重點加強月度作業自查、年度執法檢查，基層海關稽核查部門內部控制，通過開展月度作業自查、關區海關執法檢查、審計等手段，及時發現執法質量問題，使執法行為合法合規，有效降低執法行為產生行政復議、行政訴訟的風險。

4.1.4 執法質量問題糾正

執法質量問題發現的節點不同，糾正形式也不盡相同。如果問題發現在稽查作業準備階段在、實施階段、處置階段糾正起來比較容易，如果發生在稽查結論已經發出，筆者認為像這種情況，執法人員應按照管理要求，及時上報業務主管部門，并對存在的問題采取補救措施，把問題帶來的風險降到最低。

4.1.5 執法質量問題預防

預防措施是指為消除潛在的不合格或其他潛在不期望情況的原因所采取的措施。它與糾正、糾正措施是不同的概念。預防措施是為了預防潛在的不符合工作發生，化解可能發生的風險[7]。

稽核查主管部門可以組織專家對執法質量的問題的成因進行分析，結合各關實際情況，找到解決問題辦法，通過提高業務水平、增強責任意識、改進工作方法、制定規章制度、落實責任追究制度等預防措施，避免同樣的質量問題再次發生。

4.2 海關稽核查執法質量管理控制機制

筆者認為除了不斷完善海關稽核查執法質量控制程序，海關稽核查執法還應建立一種全方面、全過程、全方位的執法質量控制機制，可從明確執法責任、完善執法規范、考核執法質量、執法責任追究、執法全過程控制等方面實施有效控制，具體如下：

（1）明確執法責任，實行執法質量責任制，解決好“海關稽核查執法干什么”的問題。

要求我們要科學制定崗位職責，按照海關法律、法規、規范和執法質量要素，將海關稽核查對象選取、指令建立、稽核查實施、稽核查的處理等執法工作細化為具體的執法崗位，對執法崗位人員的職權責任和具體資質要求加以規定，明確海關稽核查執法各環節該干什么，應負有什么樣的執法責任。

按照崗位職責分工，實行執法質量分級把關責任制度。稽查組成員對認定的事實確鑿性、收集的證據材料的真實性、執法程序合法合規性、文書正確規范性負責，組長負主要責任；稽查部門主管對本部門執法質量有監督管理責任；審核人員對是否按照法定程序、權限和相應的作業標準實施；主要事實是否清楚，證據是否充分；定性是否準確，處理意見是否合法、適當；適用法律、行政法規、部門規章、規范性文件等依據是否正確；文書的使用、填制是否正確、規范等負審核責任。

（2）完善執法規范，加強稽核查執法規范化建設，解決好“海關稽核查執法怎么干”的問題。

要求我們要認真設計工作規范，明確海關稽核查法人員履行崗位職責所必須遵循的工作規范，即各項海關稽核查執法事項的工作形式、程序、時限和標準要求，明確海關稽核查執法應當怎么干，保證執法活動的有序高效運行。

1）健全新海關稽核查法律法規體系。關檢融合后，原檢驗檢疫業務涉及的法規亟需與海關稽核查法規整合。原檢驗檢疫業務中對違規的定義及違規后的處理路徑需要明確，因此建議盡快修訂署令、公告等規章和規范性文件，對于缺少處理依據的核查事項著手制定執法依據，盡快適應“多查合一”的現實要求。

2）落實好“審查分離”制度。強化關區審核專業化隊伍建設，嚴格執行“審查分離”制度。在具備條件的海關啟動審核環節“雙隨機”試點。按照分級復核要求，加強對重大追補稅稽查、主動披露項目的作業復核，防控處置風險。

3）利用好各類稽查執法監督手段。開展日常監控和專項檢查，運用“企管業務運行可視化監控平臺”，對處置單反映的問題實時監控、及時分析，查找苗頭性、趨勢性的數據異動，提前做好督促提醒工作，預防和化解執法風險。

（3）考核執法質量，執法質量納入到績效考核體系，解決好“海關稽核查執法干得怎么樣”的問題。

要求我們要制定科學的執法質量評價標準，定期對海關稽核查執法人員的執法行為進行考核評價，嚴格以執法質量作為判定海關稽核查工作優劣的標準，及時發現和糾正海關稽核查執法中出現的過錯行為，嚴格追究相關責任人的過錯責任，同時對執法規范的海關和稽核查執法人員予以激勵獎勵。

1）納入到年度績效考核。提出綜合反映執法質量的指標，制定年度考核標準，明確計算公式、評分標準、指標解釋。例如，筆者所在關區企業稽查工作績效考核指標中，執法質量作為執行稽查制度內容列入考核指標中，對不同問題采取相應的扣分處理。

2）定期開展執法質量檢査和考核評比。通過年度執法檢查，對各海關的稽核查執法質量進行大體檢，同時進行橫向評比，定期開展業務能力“大比武”等活動。

（4）有責必究，建立責任追究制度，解決好“海關稽核查執法干得不好怎么辦”的問題。

這就要求我們要嚴格實施執法過錯追究，這里需要注意的是，過錯責任追究應當與評優評先、評議考核、檢查通報以及其他方式相銜接，切實做到有錯必糾。

（5）運用“制度+科技”，解決好“海關稽核查執法全過程控制”的問題。

充分利用“制度+科技”模式實現稽核查工作的智能化、信息化，實現對稽核查準備、實施、審核、處置實施執法行為全過程控制。

1）探索智能化稽核查手段。稽核執法急需借助智能化手段，實現稽核查集約化、信息化、標準化的新要求。

2）實現稽核查作業節點監控。在稽核查作業系統重要業務節點上設置邏輯判斷，主要解決程序類執法問題。如作業時長、作業時序等出現異常，系統立即做出預警，提醒執法人員對程序問題立即處理。

5.結語

通過不斷完善現有的海關稽核查執法質量控制措施，強化海關稽核查執法質量控制機制建設，輔以較為科學的海關稽核查執法質量控制程序，同時利用“制度+科技”等新手段，筆者相信，海關稽核查執法質量將會得到不斷提升。

由于作者認識的局限和理論水平有限，文中一定有許多不足之處，希望本文能夠為之后提升海關稽核查執法質量研究工作提供一些啟示和借鑒。