民國時期的湖北水利行政與政府職能擴充

蔣 淵

內容提要 民國時期，政府的行政職能不斷擴充。以湖北水利行政而言，晚清時期湖北省政府開始設置專門的水利管理機構，負責部分堤防的建設，其職員往往不能專任其事。民國建立以后，省水利局的設置開始成為慣例。到南京國民政府建立后，省水利局一直隸屬于省建設廳，地位不高。雖然一度直屬于省政府，但到1931年水災后機構卻被撤銷，原有事務完全交由隸屬中央的江漢工程局負責。在這一過程中，由省水利局和江漢工程局直接負責的堤段范圍逐步擴大，其派出機構也改為常設?？梢哉f，民國時期湖北水利行政的變遷，既是政府職能不斷擴充的過程，也是中央與地方不斷博弈的過程。但水利機構在參與水災后的以工代賑時，需與專管機構協同工作，其權力仍受到限制。

清朝初期,黃河的河道總督乃是專任官員。從雍正朝開始,河道總督由總督或巡撫兼任,不兼任時督撫也需要參與相應事務。因此,從清代黃河治理機構的演變情況來看,水利專管機關逐步與其他行政機關出現事務合作和職能重疊。①劉鳳云:《權力運行的軌跡:17—18世紀中國的官僚政治》,黨建讀物出版社,2013。不過,這一演變并未完全實現,如東河總督一直兼理山東、河南兩省河務,南河總督也需要辦理江蘇、安徽兩省的水利建設。②江曉成:《清前期河道總督的權力及其演變》,《求是學刊》2015年第5 期。直到晚清河道總督逐步裁撤后,黃河事務才完全轉歸各省自理。但與黃河流域不同,長江流域歷來并無流域性的水利建設機構,甚至各省也無專管機構。相反,在清朝統治結束之后,長江流域的治水機構卻一度倒行了清代黃河水利機構的演變過程,即隨著各省水利行政機構的組建,開始出現流域性的水利機構。

對水利行政歷史的研究大致有兩條路徑:一是關注較大范圍內政府水利行政的宏觀演化,二是受地方研究影響而對小范圍區域內的水利事務進行研究。湖北地區的水利研究也是如此,尤其是后者更是形成了以“垸”為視角的研究取向。①〔法〕魏丕信:《中國的水利周期:以16—19世紀的湖北省為例》,《法蘭西遠東學院學報》第68 卷《水利設施管理中的國家干預——以中華帝國晚期的湖北省為例》,魏幼紅譯,魯西奇校,陳鋒主編《明清以來長江流域社會發展史論》,武漢大學出版社,2006；〔美〕羅·威廉:《治水與清政府決策程序——樊口大壩之爭》,王先亭節譯,歐陽躍峰校,《安徽史學》1996年第3 期；魯西奇:《“水利社會”的形成——以明清時期江漢平原的圍垸為中心》,《中國經濟史研究》2013年第2 期；楊國安:《國家、堤防與社會:明清兩湖水利事業中的國家介入與區域協作——以四邑公堤為中心的考察》,《人文論叢》(2012年卷),中國社會科學出版社,2012。不過這些研究多集中在明清時期,對此后湖北水利事務的變化關注并不算多。本文以民國時期的湖北省為中心,考察清末新政時期至1938年湖北水利行政體制的演變過程,主要關注水利機關及其派出機構的組織情形。堤防以建設經費來源不同,分為由政府投資的干堤(官堤)和由民眾自籌資金修筑的民堤。以往研究者對于民國時期黃河流域的民堤建設情形有過介紹,②〔美〕彭慕蘭:《腹地的構建:華北內地的國家、社會和經濟(1853—1937)》,馬俊亞譯,社會科學文獻出版社,2005；張巖:《從“各修各境”到“通力合作”——20世紀20—30年代山東黃河舊運河以西河段民埝治權統一問題芻議》,《中國歷史地理論叢》2018年第3 期。本文的敘述則集中于長江和漢江兩岸的干堤部分。

一 清末的堤工局和工賑局

清代前中期,在省政府層面,湖北并無常設的水利專管機關,一般由督撫衙門負責處理,具體事務常交由府縣官員和地方士紳負責。1908年,為了避免士紳辦理堤工的弊端,在湖北布政使李珉琛(？—1912)的建議下,湖北于省城武昌成立堤工總局,由布政使任督辦,“專以調查各屬堤垸工程經費等事,以期事有專責,款不虛糜”。③《籌設堤工總局》,《申報》1908年6月3日,第10 版。為了提倡堤防建設,該局計劃擬訂官修堤工獎懲章程,并號召全省紳民建言獻策。④《堤工總局征求條陳》,《申報》1908年6月29日,第10 版。1909年,堤工總局除負責干堤的修建外,并負責江、漢防汛事務。⑤《飭屬認真保護堤防》,《申報》1909年4月28日,第10 版。

1909年11月,經湖北諮議局審議通過,計劃在荊州府和安陸府分別設立專局,由堤工總局選派“諳工程勞苦之府廳,專任督率籌備之責”,并配備屬員,就近辦理江、漢流域歲修和防汛事務。專局以下,各設上、中、下三個分局,襄河專局下并附設東荊河、西荊河兩分局,“選擇年富力強之州縣及地方公正紳士于工程有閱歷者專任”,遇事則會同地方州縣官員,請示專局辦理。這時,省府試圖成立固定機構,將堤工事務從兼任的地方官身上剝離開來,以示對水利事務的重視。同時,在總局內設立堤工研究所,人員由“官紳之于工程有閱歷者充之”,有成績者則委派給堤工修筑任務。專局、分局既經設立,各州縣民眾設立之堤工分局之類均應裁撤。①《講求宣防以除水患案》(1909年11月28日呈),吳劍杰主編《湖北咨議局文獻資料匯編》(上),武漢大學出版社,2017,第194—197 頁。

對此,另有一些議員則認為,除設立各專局外,還應在每個州縣設立一個分局,才能完全保證堤防事務不出疏漏。由專局負責工程勘估,分局負責修堤和防汛。如果在各縣征收土費,那么應該設立專門機關負責管理,遇到險工,不分畛域均可動用。②《補助堤工案》(1909年11月28日呈),吳劍杰主編《湖北咨議局文獻資料匯編》(上),第200、205 頁。但從相關資料來看,專局和分局至少在1910年11月之前均未建立。諮議局認為這是堤工總局有意阻撓延宕所致,但湖廣總督瑞澂認為主要是因為土費征收不及,專局和分局缺乏開辦經費。③《請批答水利議決案質問案》(1910年11月21日),吳劍杰主編《湖北咨議局文獻資料匯編》(下),第718—721 頁。但在省局以外酌設分局的思路,成為民國時期湖北設計水利機構的指導思想,雖然一直未能達到在各縣設局的程度。

1910年,湖廣總督瑞澂一度計劃在鄂城縣建立工備道一職,將堤工局的所有事務合并其中。④《鄂督擬改堤工局為工備道之政見》,《申報》1910年8月27日,第11 版。最后,瑞澂將堤工局和湖北籌賑局合并,改名為工賑局,以布政使高凌霨為總辦,候補道袁勵楨為坐辦,原堤工局總辦候補道楊覲圭調離。⑤《工賑并為一局之原因》,《申報》1910年11月23日,第11 版。瑞澂將兩局合并,其意在精簡機構。堤工局經費每年為15000 兩,度支部一度計劃將其核減為6000 兩。在諮議局的提議下,工賑局得以搬出布政使衙門,單獨辦公。

因著堤防建設與水災善后的密切關系,清末湖北的堤工經費主要來自專門舉辦的工賑捐款,而政府的貸款次數則在逐步減少。⑥見劉文遠《清代水利借項研究》,廈門大學出版社,2011,第112—125 頁。如光緒二十一年(1895)水災后湖北就曾開辦賑捐,由湖北布政使負責的湖北籌賑局先后舉辦了兩年(其間有暫停),共收銀146 萬兩。①《奏報節年工賑收支各數折》(光緒二十四年三月二十三日),趙德馨主編《張之洞全集》第3 冊,武漢出版社,2008,第473 頁。賑捐展限后,到光緒二十六年(1900)時,又支出賑銀474 萬兩。張之洞其后修筑漢口后湖堤工的經費,也是借自平糶米捐項下?；I賑局和工賑局的設立,使堤工經費得到一定保障。

雖然省級機構在晚清出現了這樣大的變動,但其派出機構方面并無太大的變化?？傮w來看,由于此時省府經費不多,所以大多數縣份的防汛任務仍由府縣各級官員完全負責,堤工總局多是在潰口后方派員搶修。②《鄂省水災近狀》,《申報》1908年7月12日,第5 版。堤工局一般派遣候補官員分別前往各縣,設局招雇災民修筑,完工后機構即行裁撤。如果工程浩大,湖廣總督也會到堤視察；工程較小就由各縣自行修筑,堤工局酌量補貼款項。③陳夔龍:《籌修潰堤暨辦理工賑折》(宣統元年正月二十日),《庸庵尚書奏議》卷九,第18 頁。

如張之洞修筑漢口堤防時,即成立后湖堤工局專管其事,委任漢黃德道桑寶、新軍第一鎮統領張彪分別為堤工局總辦、會辦,但實際到工督辦的則是候補知府鄭葆琛。鄭此前負責過武昌東湖的河港疏浚工程,有一定的工作經驗。該工程采取委員分段雇工修筑的方式,各段負責官員多是候補官員和新軍各營軍官。1909年災后,堤工局所派督修官員,多者負責四縣,少者負責一縣。④《鄂督籌辦災賑善后辦法》,《申報》1909年11月10日,第12 版。但督辦官員很多時候還需主辦各府賑濟事宜,因此督辦之下,堤工局又委派專門候補官員具體負責各工程,少者一縣,多者三縣。⑤《鄂省奏陳修復江襄潰口情形》,《申報》1909年12月26日,第10 版。

雖然辦理水利事務的多是候補官員群體,但如候補知府彭覺先、桑寶等人,確有較為豐富的堤工工作經驗。⑥《鄂督籌辦災振善后辦法》,《申報》1909年11月10日,第12 版；《京報匯錄》,《申報》1906年11月13日,第16 版。彭覺先原署理安陸府知府,1897年京山縣唐心口堤潰決后曾負責堵復,漢口后湖堤工一度也是彭負責查勘估計的,1903年水災后彭還主持了潛江縣的潰口修建。1909年湖北水災后,彭覺先調任堤工局提調。如彭覺先這類官員的加入,說明堤工局開始委派一些有經驗的專職官員負責水利建設事務。但官員承辦工程,也時常從中漁利。如奉令分段督修漢口后湖堤工的署中營都司長升就曾被舉報克扣土工、挑夫方價和方數,貪墨補貼給挑夫的席棚、蓑笠和醫藥費。①《堤工委員侵私困工》,《申報》1905年7月21日,第4 版。1907年奉令督修潛江縣棉條灣堤工的候補知縣成槐,以其子充當夫頭,也因工程草率一度被當地士紳控告。②《修堤委員被控》,《申報》1907年6月19日,第12 版。

荊門州沙洋堤工是清末湖北舉辦的最后工程。該堤于1910年大水中潰決后,工賑局曾派彭覺先、袁勵楨等人興修。但這種差遣并不是專職,時常還有臨時差委,袁勵楨一度被委任為財政局會辦,辦理財政清理事務,而無法赴工。③《袁勵楨苦無分身術》,《申報》1911年4月14日,第12 版。1911年7月襄河大水,沙洋堤再次潰決,受此影響,坐辦委員彭覺先、堤工局坐辦袁勵楨等均受到處罰。④《宣統政紀》卷55,第5 頁。該堤的堵復正值晚春水漲之時,堵口工程遇到極大障礙,瑞澂一度打算停工至當年秋季。但鑒于當地災民頗多,青黃不接之際全靠在堤工作謀生,不得不繼續撥款修筑。⑤《沙洋堤工困難之情形》,《申報》1911年4月21日,第11 版。這一工程直到民國初年才得以完成。

由此可見,除了漢口張公堤的建設外,清末湖北的堤工建設顯然和水災及其善后賑濟密切聯系在一起,并折射到水利機構的設置上。這多少與晚清至民國時期的防洪理念有關,這一時期一直以江河疏浚為防治水災的治本方案。因此,堤防建設只是作為治標方案,主要在水災發生后進行組織,并未設置專門機構負責日常管理。

二 自上而下：北洋政府時期的水利分局

1913年,北京政府決定成立全國水利局,以張謇為總裁,并要求各省成立水利分局。1914年1月18日,袁世凱出臺《全國水利局官制》,決定在湖北等12 省成立水利分局,分局經費由各省自籌,工程經費由借用內、外債的方式進行籌集。1914年3月7日,湖北巡按使呂調元(安徽太湖縣人)決定組織湖北省水利分局,任命呂賢笙為局長。⑥湖北省水利志編纂委員會編《湖北水利志》,中國水利水電出版社,2000,第395 頁。呂生年不詳,1893—1899年呈為清政府駐日本橫濱總領事,⑦故宮博物院明清檔案部、福建師范大學歷史系編《清季中外使領年表》,中華書局,1985,第76 頁。并辦理赴日留學事務,回國后歷任京山縣縣丞等職,任職水利局局長時年齡已然不小。當年7月,由于經費不足,湖北水利分局被歸并入湖北巡按使署內務科,呂改任該科水利調查長。

1915年初,新任湖北巡按使段書云廢除水利調查長一職,改設水利調查處,負責全省江河疏浚事務,以王為毅為處長。3月,段書云認為雖然“綜持處務,雖收贊助之益,究非久遠之謀”,遂依照《各省組織水利分局條例》之規定,將調查處改組為水利分局,仍由王任局長,認為此舉必將使“以農立國之特色益可見重于全球”。①《湖北新增之三機關》,《申報》1915年1月30日,第6 版；《湖北巡按使段書云呈瀝陳整理堤防擬設水利分局情形請訓示文并批令》,《政府公報》1915年第1026 期,第22 頁。1917年3月,王為毅辭職,水利局局長由湖北政務廳廳長胡俊采兼任。②《命令》,《申報》1917年3月10日,第2 版。胡為清末江西巡撫胡廷干之子,河南省潢川縣人,頗受徐世昌信任,受命管理湖北財政。1916年7月王占元主政湖北之后,任命賀紀鴻為水利分局局長。賀任職時間較長,至1921年8月王占元被迫下野時,方提出辭職。③《鄂政界最近變化之索隱》,《申報》1921年8月27日,第10 版。此時水利局除負責干堤外,還兼負河流調查之責。

王占元辭職后,蕭耀南被委任為湖北督軍。在蕭任內(1921—1926),湖北水利事業取得了較大的進展。1921年11月,經全國水利局總裁和湖北省省長劉承恩呈請,屈德澤(1876—1940)被任命為湖北水利分局局長。屈為湖北宜昌縣人,曾就學于兩湖書院,1899年赴日本東京帝國大學農科學習,回國后歷任湖北高等農業學堂坐辦和四川奉節縣知縣。民國建立后,返回湖北任實業司司長。1925年,屈轉任湖北省立農業高級中學校校長。④湖北省地方志編纂委員會編《湖北省志·人物志稿》,光明日報出版社,1989,第1492—1493 頁。1922年,為了監督水利行政,湖北省長公署決定以荊宜、江漢、襄陽三道道尹,兼任堤工總督。⑤《湖北省志·水利志》編輯室編印《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,1986,第114 頁。監察機構的出現,表明水利行政領域出現了新的變化。

經費方面,湖北除了向中央申請款項外,此時期的款項多源于自籌。自籌的渠道分為省政府撥發和舉借內外債兩種。政府撥款除了由湖北官錢局撥發外,政府還舉辦各類賑災捐款或發售獎券。捐款方面,除了設立籌賑處負責募集外,也采取和華洋義賑會合作舉辦工程的方式進行,雙方一般各負一半工款。例如,1922年修復鐘祥三四工堤時,共需款錢60 萬串,省府承擔的30 萬串中,直接撥款的為21 萬串。1923年修筑武昌西北湖堤時,省府承擔的部分則是從湖北官錢局借用的。①《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第115、116 頁。

省水利分局建立后,為了統一事權,對于干堤和官督民修的堤段,凡是政府委派有專員督修的,如當時的江陵縣萬城堤工局、襄陽縣老龍堤工局和鐘祥堤工局,均由堤工局長會同各縣知事負責辦理,但各縣紳董往往會借詞干預。②《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第107—108 頁。據南京國民政府時期的水利局官員言道,“往昔以堤工為調劑閑員之舉,有所謂督辦,有所謂總辦,或為退伍軍官,或為居閑政客,而驗收工作又或委托各該縣縣長或委托各屬道尹”,不僅工程施工質量難以保證,所謂驗收也難收實效。③《過去堤工積弊調查報告書》,《湖北水利行政紀要》,“調查”,第29—30 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。不過,這類以官督民辦方式建立起來的頗具地方自治意味的水利專局,可以說是辛亥革命留給湖北水利建設最重要的制度遺產。它們都有固定的經費來源,萬城堤工局主要依靠江陵縣土費和沙市鹽捐,鐘祥堤工局有賴鐘祥船厘。顯然,這些常設機構仍是位于少部分堤段的。

但在組織水利建設方面,湖北省政府的水利機構基本恢復到晚清時的狀態,遇有工程,水利分局仍是委派專員駐工督修,所委官員仍以候補官員為主。④《續志湘鄂大水災》,《申報》1917年8月10日,第6、7 版。遇有大工,由主持工賑的官員負責。以京山縣王家營堵口工程為例,1919年和1921年,王家營堤段兩次發生潰決,1921年時潰口更是長達10 里。漢江下游左岸的京山、天門、潛江、漢川等縣均遭水淹。為了堵潰筑堤,蕭耀南委派李開侁為湖北省工賑督辦,總攬該堤堵復事宜。李為黃岡縣人,與蕭同鄉。⑤《湖北省志·人物志稿》,第34—35 頁。同時,省府由屈德澤等人為監察員,并派定工程、庶務、會計主任和工程坐辦等職員。⑥李開侁:《王家營堤工隨筆》上卷,1924,第18 頁。所有職員總數未有統計,但合龍后被獎勵者,共計53 人。整體看來,由于是由省工賑督辦親自駐工辦理的,王家營督修處權限較為完整而自主,李開侁也僅就總體方針同督軍蕭耀南、省長劉承恩進行商議,若需臨時辦理輔助工程,并不需要向省府請示,可直接做出決定。

由此可見,工賑事務仍游離于水利行政機構之外。據當時人稱,湖北省政府所設置的鐘祥堤工局,在漢江沿岸委派有官紳,負責巡查堤防,每月領取薪金,但他們在堤工建設時并不派有重要職務。①卓康成:《治漢策(續一六九期)》,《申報》1923年1月14日,第20 版。據李開侁言,當時鐘祥堤工局檢查堤防時,一度不愿負責王家營附近堤段。不難發現,當時堤岸的修防機構之間的關系頗不協調。

雖然民國前期湖北省水利事務與清末新政時期多有類似,但機構的設置和權力格局演變還是有其自身特點。清末時期省政府有更大的主動權,如張公堤的建設,雖有防備漢江水患之意,但起意于發展漢口商業繁榮經濟。民國前期雖然軍閥割據,但水利行政的變化仍難超出中央政府自上而下的制度設計。不過,從荊江堤工局等機構的出現也可發現地方自治思想對水利機構設置的影響,荊江堤工局、襄陽老龍堤工局還基本限于一縣之內,鐘祥堤工局則為漢水北岸四個縣份負責。這些專局的設立說明政府對于江漢沿岸重要堤段的日益重視,逐步擴大其關注的堤段范圍,將其納入政府行政中,并注意防止地方紳董的消極影響。不過,水利機構與工賑機關的關系還有待改善。

三 省管時期：1926—1932年水利局的裁而復設

（一）組織機構的演變

與民國前期不同,1926年,國民政府由廣州遷至武漢,而其對于湖北水利事業又有特別關注,因此民國后期的湖北水利事業,從一開始就糾葛于中央與地方的關系之中,并最終導致湖北水利局的裁撤。

按照1926年12月1日公布的《湖北水利局暫行條例》,湖北省水利局隸屬于湖北政務委員會,水利局局長受其委任,“總理全省水利事宜,督率本局及所屬各分局員司,并得指揮與地方水利有關系之各縣縣長,執行職務”。局長以下設總務、工程、考核三股,其職員由局長遴選富有學識經驗者予以委任,并呈報政務委員會備案。“但冬春兩季興筑堤工,必須增加人員時,得由局長按工程大小,酌量增設臨時股員若干人,其數不得過全額三分之二。”②《湖北水利局暫行條例》(1926年12月1日),《湖北建設月刊》1928年第1 卷第1 期,第34—35 頁。首任水利局局長為王祺,在漢口辦公。

1927年11月,胡忠民接替王祺任水利局局長。鑒于此前的水利局組織條例并不符合實際情形,加之經過當年防汛的證明,水利局認為水利分局的設置多有疊床架屋之嫌,因此重新擬訂了《修正湖北水利局暫行條例》。按照胡忠民的計劃,水利局雖然不采取總工程師負責制,但應該加強技術人員的力量。因此,除將原有的總務、工程、考核三股改為總務、堤防、考核、測繪四股之外,并請湖北省政府委任技正一名,由國內外水利工程大學畢業者充任,另配備三名技士。分局裁撤以后,“本省有堤各縣,得于每縣設一堤工修防局,辦理一切歲修防汛事宜,其局長由各縣縣長呈請本局加委”。①《呈擬修正湖北水利局暫行條例暨組織系統草案請鑒核文》(1928年2月5日),《湖北水利行政紀要》,第2—6 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。顯然,胡建議將水利行政和各級地方行政完全結合起來。

就此,整個水利局,其人員應為“局長一、秘書一、技正一、股長四、監察委員三、文牘一、編輯一、股員十九、防修委員二、技士三、事務員五、書記一〇”,共51 人。②《湖北水利局組織系統草案》,《湖北水利行政紀要》,第7 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。到1928年時,仍在水利局任職的北洋政府時期的省水利分局職員已經很少了。職員籍貫方面,就當年水利局42 名職員的情況看,其中只有5 名外省人,其余均為湖北本省人。③《呈報委任本局各職員姓名清冊其祈鑒核備案文》(1928年2月21日),《湖北水利行政紀要》,“登庸”,第1—5 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。監察委員的職責是“掌理監察糾正各處水利工程人員事宜”,但由于擔心其職權過大,將其改稱視察員。④《呈復擬具修正湖北水利局最終暫行條例一案并摘出其中尚待核議各節祈鑒核示遵文》(1928年3月28日),《湖北水利行政紀要》,第8 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657?？梢哉f,雖然其后水利局一度劃歸建設廳,但在1932年水利局最終裁撤前,其組織系統就此奠定。

1928年12月,湖北省政府決定撤銷水利局,工程事務交由建設廳內附設的水利工程處負責,由建設廳聘請的挪威水利專家安立森(Sigurd Eliassen)任工程師,負責辦理江、漢流域水利勘測和工程規劃事宜,以為河道疏浚做準備,水利行政則交由建設廳第二科辦理。⑤《呈省政府請將愛利森簽名合同備案由》,《湖北建設月刊》1928年第1 卷第6 期,“公牘”,第11 頁。安立森到任后,主持成立了三個測量隊,分赴江、漢流域開展測量,并在襄陽、沙洋、澤口、武穴、監利、漢口設立六個水文站。⑥《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第131 頁。

1929年9月,因水利事務繁重,湖北省政府決定重新設立水利局,直隸于省政府。水利局局長由省委委員彭介石擔任,為湖北省主席何成濬的親信。在他看來,此前歷任局長及建設廳過于強調節省堤工經費,無論何等規模的工程,均要求在三個月左右完成,以致影響工程質量。為扭轉這種局面,彭要求“嗣后工程,務責其工堅料實,足以力捍水荒,稍不堅實即予嚴懲,其復估視察驗收考核諸端,皆當根據此意以計功,縱有超過原估之案,但須先時呈報,或派員蒞勘,如果事理確切,仍當酌量追認”。①《省政府指令水利局呈報接任經過暨擬具工作計劃并懇追還提借堤款》,《湖北省政府公報》1930年第123 期,“命令”,第13 頁。

除了水利局裁而復設之外,這一時期另一個發生爭議的地方,在于堤工經費的保管問題。1926年12月13日,國民政府在武漢成立臨時聯席會議,代行國民政府最高職權。該聯席會議曾多次開會討論湖北的水利問題,認為水利事業的恢復“與農民利益有莫大關系”,要求湖北水利局和各堤工局盡快開展堤防修復工作。②《湖北政務報告》(1926年12月17日),鄭自來、徐莉君主編《武漢臨時聯席會議資料選編(1926.12.13—1927.2.21)》(以下簡稱《聯席會議資料選編》),武漢出版社,2004,第55 頁。在籌款措施上,中央財政部計劃從海關總稅務司安格聯(Francis Arthur Aglen)處提取庚子賠款的退款。雖然安格聯拒絕了國民政府提取庚款的請求,但1927年他最終同意征收堤工附加稅,即由“湖北、湖南、江西三省海關征收河堤工附加稅,按出入口貨價值抽百分之一”,作“為修筑湖北堤工之用”。③《征收堤工附加稅案》(1927年1月21日),《聯席會議資料選編》,第258 頁。由此,在中央政府的支持下,湖北堤工經費有了較為穩定的來源,當時即有“湖北水利經費之豐裕為各省最”的說法。④《水利建設與今后努力之標準》,《湖北水利月刊》1930年第8 期,“附錄”,第1 頁。1926年以前,湖北“僅江陵萬城堤、沔陽劉家碼頭大上地田宏恩等字號江堤,武昌武泰堤江岸武豐堤,黃梅七口堤同仁堤馬華堤,襄陽老龍堤,鐘祥各弓段堤,荊門沙洋堤,京山王家營等堤號為官堤,而實際由省庫撥款興修者,僅武昌江岸、武豐、同仁、馬華、七口等堤”。此次關稅附加之后,省政府主持興修的堤段開始逐漸增加。⑤《呈湖北省政府為縷陳本局工作困難經費支絀情形暨目下堤防危機不可不妥謀善后理由及擬派員催辦江漢干堤修防事宜一并具文附赍呈請鑒核施行并令示》(1932年2月10日),《湖北水利月刊》1932年第2 卷第7 期,“公牘”,第20—21 頁。

由于省水利專管機關與省政府內部機構設置不一,湖北水利局的位置一度稍顯尷尬,尤其是在與建設廳的關系上。按照當時“建設”一詞所含之內容,水利是包括在內的。依據最初的規定,湖北水利局直接隸屬于湖北政務委員會。但湖北政務委員會起初只設有秘書處和民政、教育、建設三科,水利事務交由建設科負責,并未設立水利?？啤＂佟缎拚闭瘴瘑T會條例》(1926年10月),田子渝主編《武漢國民政府史料》,武漢出版社,2005,第61 頁。此外,上項堤工經費,乃全數存于湖北省銀行,在1928年以前由堤工經費保管處負責管理,而管理處是直屬于建設廳的。所以若建設廳認為堤工工程耗費太多,即會要求水利局裁撤所屬各工程處人員,并限令工程處如期完工。②《建設廳令第四五三號》(1927年10月16日),《湖北建設月刊》1928年第1 卷第1 期,“公牘”。更主要的是,按照1927年的堤工勘估驗收方法,建設廳不僅會同參與工程勘估,也是工程驗收時的主導機關,而其經費一般在堤工經費項下支出。③《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第126—127 頁。因此,堤工行政事務和經費問題,均應首先呈請建設廳辦理。

但是關于堤工保管委員會的組織方式,并不是一直局限在這個小范圍內討論。1927年3月,在省政府委員兼財政廳廳長詹大悲的建議下,國民黨中央執行委員會政治委員會決定由湖北省黨部、武漢市黨部、省政府、省農民協會、堤工委員會、水利局的代表組織成立堤工經費保管機關,由詹大悲負責組織施行。④《中國國民黨中執會政治委員會會議速記錄》(1927年3月30日—8月15日),《中國國民黨第一、二次全國代表大會會議史料》,第1000 頁。由于詹大悲當年在“七一五”政變中被殺害,所以堤工經費改由建設廳負責保管。1928年5月,在建設廳的提議下,湖北省將堤工經費保管處改為湖北堤工經費保管委員會,以民政、財政、建設三廳廳長為委員。⑤《湖北堤工經費保管委員嚴重等接受堤工經費保管處呈報備案》,《湖北省政府公報》1928年第3 期,“公牘”,第44—45 頁。

1929年12月,新任湖北省政府委員兼財政廳廳長李基鴻⑥李基鴻(1882—1973),字子寬,湖北應城人。清末時加入湖北新軍,為共進會成員,后在東京加入同盟會。武昌起義后,任湖北軍政府秘書。1914年加入中華革命黨,歷任廣東籌餉局局長、財廳廳長。1926年任武漢國民政府財委會委員。1928年任南京特別市財政局局長,1929年調任湖北省財政廳廳長,兼榷運局局長和緝私局局長。1931年調任財政部裁厘辦公廳主任,起草全國裁厘方案。1949年去往臺灣。見《湖北省志·人物志稿》,第128—129 頁。對這一體制提出異議。在湖北省政府委員會第四十八次會議上,李基鴻提出臨時動議,要求裁撤水利局,改設堤工局,并將堤工經費保管委員會改為堤工委員會,當即獲得通過。①《省政府委員會第四十六次至第四十八次會議議事錄》(1929年12月17日—12月20日),《湖北省政府公報》1929年第76 期,“議案”,第44 頁。雖并無提案原文,但按照彭介石后來的回應,李的主要目的是改革堤工經費保管委員會的職能,使之成為一個集經費保管和工程監理于一體的機構。②《省政府委員會第五十一次會議議事錄》,《湖北省政府公報》1930年第81 期,“議案”,第79 頁；《水利局彭局長為堤工經費保管會之提案》,《湖北省政府公報》1930年第81 期,“叢錄”,第74 頁。

作為直接受到沖擊的水利局局長兼堤工經費保管委員會委員彭介石,對此十分不滿。由于當時李基鴻是在彭介石離開后才提出的議案,彭介石即先行提出辭職,以示“公正”。針對李基鴻的提議,彭曾多次提出議案,逐項進行批駁。如關于堤工監理委員會,李基鴻的提議與前述詹大悲的提議有類似之處,除由省黨部參加監理委員會外,還提議應將商會納入,共設置九名委員。在李基鴻看來,以“建設廳、水利局一方為用款者,一方為管款者為核款者,是為自管自用自核”,難收監督款項的效用。進行這樣的機構改革后,堤工經費的撥用需要經過所有委員簽字。彭介石則認為,商會和黨部無法履行職權,“久之會中實權仍操諸一二廳長之手,雖以委員九人制敷衍民眾,仍于保管無益,況監理工程耶”。而且在堤工經費保管委員會專管經費的情況下,都難以避免經費被挪用,顯然并不會再有精力來監理工程。此外,遇到防汛等緊急情況時,若待所有委員簽字,再到銀行辦理撥款手續,顯然是緩不濟急。不過,雖然雙方對于堤工經費保管委員會的權限爭執不休,對于如何確保堤工經費不被挪用卻無辦法,因為挪用堤款的機關本就包括作為委員會委員的民政、財政、建設三廳。③《省政府據堤工經費管理委員會、水利局呈復內政部視察員所擬堤工堤款改進計劃請分別施行等情轉呈行政院鑒核》(1932年3月2日),《湖北省政府公報》1932年第185 期,“公牘”,第18 頁。

1930年2月19日,湖北省政府委員會同意了彭介石的辭職請求,但水利局得以保留,局長一職改由省政府委員方達智兼任。水利局辦公地點由漢口遷往武昌。相應的,堤工經費保管委員會委員也進行換屆,原委員方本仁④方本仁為方達智的父親,時任國民政府軍事委員會委員,曾代理湖北省主席兼民政廳廳長?！逗笔≈尽と宋镏靖濉?第101—102 頁。辭職,委員會委員改由民政廳廳長吳醒亞、財政廳廳長張貫時、建設廳廳長黃昌谷、方達智擔任,四人均是省政府委員。當年9月,在何成濬的支持下,彭介石再次兼任水利局局長,方達智則轉任建設廳廳長。①《省政府委員會第五十四次、五十五次會議議事錄》(1930年9月20日),《湖北省政府公報》1930年第110 期,“議案”,第51 頁。隨著彭介石的回歸,水利局和建設廳的關系也有細微的變化,水利局聲稱若“事事與該廳商酌,文牘往返,勢必稽延時日,于工程進行影響匪細”,即使方本人任局長時也多不知會建設廳。②《省政府為水利局修改組織規程呈請行政院鑒核備案(1931年5月15日)《湖北省政府公報》1931年第144 期,“命令”,第36 頁。因此,當年的《修改湖北省政府水利局組織規程》將水利局改為“直隸湖北省政府”。③《修改湖北省政府水利局組織規程》,《湖北省政府公報》1931年第144 期,“法規”,第1 頁。

1931年6月漢口特別市撤銷后,原漢口特別市工務局局長陳克明調任湖北省水利局局長,彭介石轉任省政府秘書長。由于此前堤工經費保管委員會委員均為省府委員,所以陳克明是否兼任保管委員會委員,一度引發疑問。④《湖北省政府關于現任水利局長非省府委員仍否兼任堤工經費保管委員會當然委員及修改組織大綱第一條條文的指令及堤工經費保管委員會的呈文》(1931年11月12日),湖北省檔案館藏,LS1-5-46。到12月,由于當年水災浩大,陳克明不得不引咎辭職,水利局局長改由姜明經(1889—1936)接任。姜出身于湖北新軍,此前一直在軍隊任職。⑤《湖北省志·人物志稿》,第1308—1309 頁。1932年8月,姜明經辭職,水利局局長改由藍文蔚擔任。據藍文蔚回憶,姜明經辭職后,何成濬曾提議由陳克明接任水利局局長,但被夏斗寅否定。但在何的支持下,省堤工局得以成立,由陳克明任局長,專管堤工,經費如舊,水利局因此形同虛設。⑥藍文蔚:《我所知道的夏斗寅》,《湖北文史資料》1988年第4 輯,第56 頁。1932年10月,陳克明因被控浮報防汛經費14 萬元的罪名而被逮捕,一度由藍文蔚擔保,得以取保候審。11月江漢工程局設立后,水利、堤工兩局均被撤銷。水災后發生的這一機構調整,難免不讓人想到前述民國前期水利局與工賑機關并置的局面,而這次中央也乘機參與進來。

（二）分局與工程處

1926年省水利局成立時,“武漢附近各堤閘工程及各縣災區潰堤暨特殊險要工程,由局派員分途勘估籌修”,在江、漢沿岸則設立三個分局,“在黃岡者曰湖北漢黃水利分局,在沙洋者曰湖北襄河水利分局,在郝穴者曰荊河水利分局”。在分局設立以前,“荊河之萬城堤局,襄河原有之老龍堤、鐘祥等堤局,以及各縣原有之縣立區立各堤局,仍暫照舊辦理,統歸水利局指導監督”。此外,在分局所在地,“由各該縣地方,公舉鄉望素孚富有堤工經驗者一人或二人組織堤工協會,襄助辦理各該地方堤閘修防暨籌款各事項”。①《湖北水利局暫行條例》(1926年12月1日),《湖北建設月刊》1928年第1 卷第1 期,第35 頁。

水利分局的職責,為“管理各所轄境所有堤閘歲修防汛各工程事宜。但水利局對于各潰口特殊險要工程興筑時,認為應歸該分局承修者,得呈明政務委員會指委該分局長兼充之,并得暫時移駐局所就近執行職務”。為了協助分局工作,“各分局得就所轄堤防分別區段,呈報水利局另委段長負責協防,仍由該管分局監督指導之。各段長并得依工程繁簡,酌設職員若干人,呈報水利局核委”。同時,對于應該籌修的工程,分局應在霜降后十日內擬具工程計劃,報請水利局派員復核,并對所辦工程承擔保固責任。②《湖北水利分局暫行條例》(1926年),《湖北建設月刊》1928年第1 卷第1 期,第36—38 頁。

對于各處需要修筑的堤段,水利局則設立工程處負責承修。以1927年的情況看,除了三個水利分局和武泰、武豐閘防守局之外,水利局在江、漢流域共設立了14 個工程處。但現在并不清楚1927年工程處的組織情況,下面以1928年的情況試析之。工程處的職員類別有專員、幫辦、工程師、段長、工程員、會計員、文牘員、庶務員、監工員、事務員?！案鞴こ烫幱鲇刑厥馐马?應由專員開臨時職員會議議決之,其議決事項隨時報局查核”,“職員會議由專員召集之,凡幫辦、工程師、段長、文牘、會計、庶務、工程各職員均得列席”。1929年建設廳組織的工程處大體類似,只是在職員中增加出納員一職,負責協助會計專員。專員、幫辦和會計專員均由廳長任命,其余職員由專員委任。③《湖北建設廳所屬各路堤工工程處組織章程》,《湖北建設月刊》1929年第1 卷第10 期,第13—15 頁。

按照規定,水利局所委派的工程處專員、工程師、工程員和監工等人員,均應參加相應的資格考試,通過者方能參與工程。考試由建設廳派員主持,考試科目分為筆試和口試。筆試方面,投考專員、工程師和工程員者為黨義、工程測算、工程處行政問題、工程材料的鑒別與選購等,投考監工者為黨義問答和工程常識?？谠嚦松鲜隹颇客?須考察生平經歷并測繪儀器的使用等。④《本省水利局堤工職員考試暫行章程》,《湖北省政府公報》1928年第26 期,第32—34 頁。

關于專員的任用情況,雖然“以經驗操守兼全者為首選,萬不得已時,則偏重操守廉潔職員,而輔以有學識經驗之工程師”。就1928年的情況看,17 個堤工專員或監修委員中,除一人年齡不詳外,最小者28 歲,最大者61歲,平均40.5 歲。籍貫上除2 人為湖南人外,其余均為湖北人,且多來自江、漢沿岸縣份。學歷上,除4 人情況不明外,余均畢業于新式學校,其中4 人有留學經歷。在任專員之前,多數有過水利建設或工程建設經驗,但其中3 人此前一直在財政機構工作,并無工程建設經驗。①《錄呈湖北水利局所轄各堤工處專員暨監修委員姓名履歷一覽表》,《湖北水利行政紀要》,“登庸”,第6—8 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。

有時,一屆工程之中會發生工程處專員的頻繁更換。由于每換一任專員即須清理財務,在當時極為注重經費管理的情形下,清理財務費時耗力,工程進度往往因此耽誤。②《指令潛天堤工程處專員楊鴻勛據呈為呈明特別障礙懇準從寬展限俾得完竣要工指令遵照本局第二次局務會議議決案六月十五日以前之展限報竣》(1930年6月2日),《湖北水利月刊》1930年第9 期,“命令”,第10 頁。不過結合前后材料可以發現,堤工處專員群體也是有相當穩定性的。如丁云翔就長期在鐘祥堤工處任職,楊烺先后擔任車灣堤工處和潛京堤工處專員,吳煥章也先后擔任車灣堤工處和嘉魚堤工處專員。③《二十年度各堤工程處長主任會計專員姓名表》,《湖北水利月刊》1931年第2 卷第5 期,“統計”,第106 頁。

工程處的人員任用情況,尤其是專員所委任的人員,限于資料難以詳述,不過似乎很難擺脫私人關系的作用。以1928年鐘祥三四工堤工程處情況而言,專員丁云翔為湖北荊門人,出生于1894年,畢業于南京河海工科大學,曾任湖北官錢局股員,1927年1月入局工作。任職該堤工程處專員后,丁即遷居鐘祥縣。高崇蘭在北洋政府時期就在政府機構工作,其父在丁云翔家任家庭教師,其兄高紫藩為丁云翔同學,當時在王家營堤附近任段長。高本人1927年時任三四工堤工程處監工,1928年又在馬良鎮負責為昔淵口堤工程采辦器材。④《呈報查明鐘祥三四工堤青石磯崩壞原因暨補救方法抄估表情核示文》(1928年9月25日),《湖北水利行政紀要》,“考核”,第13 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。監利車灣堤工程處專員程子良,也曾任用侄子為出納、妹夫為庶務員。⑤《訓令塔市驛督采蠻石專員何滌琴據前車灣堤工專員黃子良呈請令飭監利堤工督采蠻石處呈復后再行補發船戶楊長炳等運費等情令仰將關于運費六折處罰究竟是否屬實據實呈復核奪》(1930年10月13日),《湖北水利月刊》1930年第2 卷第1 期,“命令”,第36 頁。

雖然規定專員、幫辦和會計專員之外的職員,均由專員遴選委派,但無論是建設廳兼管時期,還是水利局復設之后,省府都很注意水利技術人員的培養。如1930年,省政府就計劃開辦水利工程講習所,招收50 名學員,以六個月為期,畢業后將其派往各堤工處,充任工程員和監工員。①《湖北省政府方委員提議開辦水利工程講習所請公決案》,《湖北水利月刊》1930年第8 期,“議案”,第4—5 頁。

不過,由于水利局內外職員薪俸、等級相差太大,局內很多工作人員并不愿意承擔外派工作。②《呈復奉令裁撤漢黃荊河襄河三水利分局及武泰武豐防守局并規定內外職員薪俸文》(1928年2月17日),《湖北水利行政紀要》,第14 頁,湖北省檔案館藏,LS1-5-657。除了薪資原因外,人身安全問題也會影響水利局職員外出工作的積極性。由于當時治安不靖,水利局工作人員時常遭到土匪的襲擊。1927年漢口張公堤的工程機構就被土匪搶掠過。整個水利局時期因土匪襲擊身亡者中,最高等級的職員是襄陽老龍堤工局局長易震芳,他于1931年回襄陽途中遇害。③《呈湖北省政府呈報襄陽老龍堤工局局長易震芳回省公竣赴局中途遇匪戕害擬請照章即予恤金并該局長所領該局局用既被搶劫擬請準予核銷以示體恤祈核示只遵》(1931年2月20日),《湖北水利月刊》1931年第2 卷第5 期,“公牘”,第18 頁。此外,中國共產黨湘鄂西蘇區的建立和工農紅軍的壯大,一定程度上也使水利局職員畏難不前。

方達智就任局長后,決定改革各堤工處的設置。1930年,湖北全省共設置24 個堤工處。在方看來,由于歷任專員以其為臨時差使,多不認真工作。同時,設處太多,也不是節省經費之途。他于當年6月提議將長江劃分為七段、襄河劃分為三段,每段設工程師一人,負責主持該段工程事務,“修理期間則負工程責任,伏汛期間則負防守責任,水落期間則負查勘責任”。④《湖北省政府水利局總工程師職務規程》,《湖北水利月刊》1930年第2 卷第1 期,“法規”,第14 頁。但等9月彭介石復任后,就以內戰期間治安不靖為由,擱置了方的建議,工程處的設置一仍其舊。但彭限制了工程處處長的人事權力,“各堤工程處處長以下各職員,均由水利局長委派,惟文牘員、出納員、庶務員、監工員、事務員得由處長遴選委用”。⑤《水利局為各堤工程改組辦法呈省政府文》,《湖北省政府公報》1930年第122 期,“公牘”,第22—25 頁?？梢?在運行過程中逐步出現了精簡機構的要求。

每個工程處一般負責承辦一至數項工程,如果工程較小就改派監修委員負責,以進一步節省經費。1930年,全省共有應修堤段114 處,分別交由24 個工程處負責辦理。因此,有一縣設有三個堤工處者,也有一個堤工處兼辦兩縣堤工者。堤工處有在河流一岸者,也有地跨河流兩岸者,①《湖北省政府水利局十九年一月份行政報告》,《湖北水利月刊》1930年第8 期,“報告”,第1—2 頁。以距離不過遠為原則。堤工處的命名,有的以所負責堤段名之,如車灣堤工程處；有的則以各縣簡稱合并稱之,如嘉蒲咸武堤工程處負責的,就是嘉魚縣的四縣協修堤段。1931年,水利局開始對各堤工處進行分等,各堤工處職員的薪資也進行分等發放。②《各堤工程處分等擬定員役薪餉及公費數目表》,《湖北水利月刊》1931年第2 卷第4 期,“公牘”,第290 頁。由此,這一時期的堤工處似乎有了些常設機構的性質。

四 中央直轄：江漢工程局時期的湖北水利事業

（一）江漢工程局的設立與組織變遷

對于1931年水災以后的堤防修復問題,湖北省最早是計劃由省自辦的。為了籌集經費,省政府向行政院提議應由“海關進出口貨物,按照新加正稅,一并附征堤捐20%”,又“請于五種統稅項下,附征堤捐一成”,但兩案均被救濟水災委員會駁回。最終當年中央政府決定災后堤工一并交由救濟水災委員辦理,以購買的美國面粉作為賑糧。但早期的工程勘估是由水災委員會請揚子江水道整理委員會和湖北省水利局代為進行的,然后由技術委員會根據勘估結果,經過與湖北省建設廳和水利局的商討,擬訂最終的工程計劃。③《行政院訓令》(1931年11月25日),湖北省水利廳、湖北省檔案館編印《湖北省一九三一年水災檔案選編》,1999,第140 頁。由于國民政府將災后以工代賑交由救濟水災委員會統一辦理,受此影響,水利局局長陳克明曾受聘為漢江工程師,兼第八區工賑局局長,水利局其他職員也各有任用。④《省政府據水利局呈報該局長等經國府救濟水災委員會聘任為工程師等職指令準予兼任并將工程進度隨時具報》(1931年11月29日),《湖北省政府公報》1931年第172 期,“命令”。按照湖北省與救濟水災委員會的分工,由后者設立工賑區域負責區內的土工,前者負責工賑區域內的石工。工賑區域的設置詳見表1。

表1 30年代湖北境內各工賑局情況一覽

由此可見,工賑區域在長江流域限于江陵縣拖茅埠以下,也即荊江堤工局所轄堤段以下；漢江流域則限于天門岳口鎮以下。其他如長江流域的荊江堤工局、公安和石首等縣的堤防,漢江流域京山、鐘祥、沙洋等縣的堤防,則仍由省水利局工程處負責堵復。①《省政府為水利局請助荊江堤工款六萬七千元一案業由本府委員會決議撥給令財政廳知照》(1932年2月25日),《湖北省政府公報》1932年第183 期,“命令”,第16 頁?？傆嬎衷陂L江流域設立公安等堤工處10 個,漢江流域有鐘祥等堤工處3 個。②《省政府據水利局續呈武昌等堤工程處工程地點種類工款數目表暨各該堤員役名額薪餉公費數目表轉令財政廳、堤工經費管理委員會知照》(1932年3月1日),《湖北省政府公報》1932年第184 期,“命令”,第8 頁。

為了配合救濟水災委員會的工作,水利局在湖北境內的五個工賑區內,每區派駐工委員一人、技士一人、技佐一人、文牘一人。但由于駐工委員辦事處辦事人員不多,遇有較大工程,就力有不逮了。③《省政府據水利局呈報各區段萬元以上之工款其報銷擬由監修員造報等情轉飭堤工經費保管委員會、財政廳知照》(1932年1月15日),《湖北省政府公報》1932年第179 期,“命令”,第1 頁。此外,救濟水災委員會也頒布《鄂省地方堤董協辦工賑章程》,將各工賑局一部分工程交由地方堤董負責,分期發給美麥。各堤堤董受所屬局段工程師監督指導,除負責干堤外,還需負責與干堤相連民堤的修筑。④《鄂省地方堤董協辦工賑章程》(1932年2月21日),《湖北水利月刊》1932年第2 卷第7期,第5—6 頁。

為了協調工作,水利局和工賑局于1931年12月31日在水利局召開總工程師、各區工賑局局長、區工程師聯席會議。⑤《訓令各工賑區駐工委員技士為檢發本局召集各賑區聯席會議提案及紀錄令仰遵照辦理》(1932年1月9日),《湖北水利月刊》1932年第2 卷第7 期,“命令”,第32 頁。但情形仍不容樂觀,如監利縣“丁段長云翔、江監修員暑生,對該潰口工程,互相推諉,各不負責,延至現在不但并未興工,抑且均無辦法”。①《省政府為監利朱三弓等處潰口水災救濟會及水利局所派督修員各不負責函請水災救濟會轉飭工賑局督促進行》(1932年2月26日),《湖北省政府公報》1932年第187 期,“公牘”,第17 頁。水利局因此建議“擬定土工附屬工程互助辦法,除材料由本局供給,下樁工程由局派監修員辦理,仍由第七工賑局全權主持,催促進行,期免推諉外,關于起淤、填沙暨他項工程,概由工賑局負責修理”。②《指令監利縣縣長據電報朱三弓工程互相推諉情形指令知照》(1932年3月24日),《湖北水利月刊》1932年第2 卷第7 期,“命令”,第58—59 頁。對于堤防堵復計劃,水利局雖然也會派員勘估,并將勘估報告送交救濟水災委員會,但由于行政上毫無隸屬關系,也只能作為參考而已。③《批兩圻茅山堤修防處主任鄭南薰等呈要往不修全工俱廢懇速飭承修第六段段長朱文藻立即行工以防水汛等情批示知照》(1932年5月10日),《湖北水利月刊》1932年第2 卷第8期,“命令”,第40 頁。1931年水災后,省政府一度計劃依照當年最該洪水位,將沿江、漢兩岸干堤均加高3 市尺。④《省政府據水利局呈赍江漢干堤加高培厚工程規范書指令該局按照堤工獎懲規則分別處理》(1931年10月9日),《湖北省政府公報》1931年第164 期,“命令”,第12 頁。但工賑則是按照加高到與1931年水位持平為標準進行修筑的。

1932年11月,以工代賑基本結束后,蔣介石決定整頓湖北行政。在統一全國水利行政的名義下,將湖北堤防水利事業移歸全國經濟委員會統籌辦理,由該會所屬之江漢工程局專門負責。工程局局長由原第五區工賑局局長楊思廉擔任。楊生平不詳,似曾留學美國。從江漢工程局局長一職離任后,曾任湖北省政府水利專員、湖北省水災救濟總會工賑組副主任等職。⑤《金水流域國營農場招待武漢各參觀》,《申報》1936年8月21日,第9 版。此外楊還兼任交通部揚子江水道整理委員會駐湖北測量隊辦事處主任,可見其中央背景。江漢工程局接收湖北水利局和堤工局后,所辦湖北境內的工程事務,仍受湖北省政府監督指導。同時,工程局在行政上還受到“豫鄂皖三省剿匪總司令部”的監督,⑥《豫鄂皖三省剿匪總司令部監督修筑湖北堤防辦法》(1933年3月20日送到),全國經濟委員會編印《全國經濟委員會章則匯編》第2 集,1933,第23—24 頁。局址位于漢口南京路。

工程局建立后,先后在局內進行機構架設,計有工程股、事務股、會計股,以及蠻石采運處、秘書主任和材料購辦委員會等。工程局派出機構初始情況如下:

本局成立伊始，即于黃石港、武昌、嘉魚、監利、漢川、岳口等處，分設第一、第二、第三、第四、第五、第六各工務所，需辦各區未完各工程。嗣接管湖北水利堤工事務，管轄堤線加長，工務加繁，因即呈準增設新堤、沙洋兩臨時工務所，將前水利、堤工兩局所轄荊門、漢川、陽夏、監利、塔市驛各蠻石采辦處，及武泰、武豐兩閘防守處一律裁撤，分交附近各工務所兼辦。所有各水文測量及地形測量，則暫托揚子江水道整理委員會代辦。關于湖北各縣雨量觀測，及荊江堤工局事務，仍沿舊案，賡續進行。迨二十二年歲修工程完竣，防汛期滿后，奉會令裁撤兩臨時工務所，惟以沙洋臨時工務所原轄堤線甚長，險工林立，經呈請就原沙洋臨時工務所，改設第七工務所，將第一、第二兩工務所堤線，酌予延長，挨次劃移管轄，并將新堤臨時工務所事務，劃交第三工務所兼辦，此即本局所屬各機關分別裁并該組之概況也。

可見,原水利局所有機構全部被江漢堤工局接收。到1933年,江漢工程局以下共設有七個工務所和荊江堤工局。此外,1935年水災后,鐘祥一度設有襄堤臨時工務所一處,負責鐘祥遙堤等處的修防工作。每個工務所置主任一人,并有工程員、辦事員、監修員數人。顯然工務所機構較之水利局的工程處,還顯得較為單薄。①江漢工程局:《江漢工程局業務報告》,1933,第2—3 頁。但工務所正式改為常年設置,這是與水利局工程處不同的重要地方。

與水利局、堤工局一并裁撤的,還有湖北省堤工經費管理委員會。時任1932年成立的“豫鄂皖三省剿匪總司令部”黨政委員會委員兼監察處主任的張難先,曾在1931年水災后主持清查此前的堤工款項問題。作為湖北人的張難先反對將堤款提歸中央管理,但未能成功,反被蔣介石任命為清理移交委員會主任。張以辭職為由拒不赴任,蔣介石不得不收回成命。②張難先:《義癡六十自述》,章開沅主編《張難先文集》,華中師范大學出版社,2005,第523—524 頁。最后,堤工經費改由湖北堤工?？畋９芪瘑T會負責保管。在人員組成上,由行政水利委員、財政部、湖北省政府、漢口商會派代表構成,由湖北省政府代表設主任委員。此外,設會計主任一人,由國民政府主計處遴選派任。③《湖北堤工專款保管委員會規程》(1932年12月行政院令準修正備案),國民政府經濟部編印《經濟法規匯編》第1 集,1938,第72 頁。另外一些版本與此內容不同,暫不論。見《全國經濟委員會湖北堤工?？畋９芪瘑T會章程》,《湖北地方政務研究周刊》1933年第1卷第2 期,第41 頁。此后委員會雖改隸經濟部,但基本架構并未改變。與此前相比,雖然委員會仍由湖北省政府職員任主任委員,但黨部人員撤出,中央官員加入。結合測量事務的分割以及無法兼管堤工經費,建立初期的江漢工程局的職權范圍,實際上是要小于水利局的。不過隨著機構的變化,湖北堤防事業的經費來源也發生了變化。由于江漢工程局隸屬全國經濟委員會,所以此后湖北堤工除由專項經費承擔外,也從中央政府得到部分經費補助。

江漢工程局自建立后直到抗戰前,除了負責江漢防汛事務外,其負責主持修建的主要工程,在1933年所辦的東荊河工賑之外,主要是金水閘的修建和1936年的鐘祥遙堤工程。其中,金水閘主要由楊思廉負責,鐘祥遙堤由其繼任者席德炯完成。

由于在1935年漢江水災中防汛不力,楊思廉被免職,由席德炯(1894—？)接任。席德炯生于江蘇吳縣,曾獲美國麻省理工學院礦業學士和哥倫比亞大學礦業碩士學位,回國前后主要在礦業領域工作。1931年被聘為國民政府救濟水災委員會委員兼工賑處處長、技術委員會主席委員。1933年,被委任為全國經濟委員會工程處主任。①劉國銘主編《中國國民黨百年人物全書》下冊,團結出版社,2005,第1855 頁。可見,席與楊思廉一樣,都屬于熟諳水利工程事務的官員。但由于堵口工程施工進度緩慢,到1936年5月襄河水位上漲時仍未完工,遙堤再次發生潰決。受此影響,席德炯被免職并停止任用六年。②《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第185 頁。

為了完成遙堤工程,經濟委員會決定改由湖北省政府組織遙堤善后防汛委員會,以省府委員范熙績(1884—1942)為主任委員,席德炯、石毓靈副之。范為湖北黃陂人,畢業于日本陸軍士官學校,1923年任廣東大元帥府參謀處高級參謀,1929年任山東省政府委員。1932年任駐鄂綏靖主任公署參謀長,1933年任湖北省政府委員兼保安處處長。③劉國銘主編《中國國民黨百年人物全書》下冊,第1478 頁。雖然范于1935年任鐘祥遙堤督工專員,但他顯然并無多少辦理水利工程的相關經驗。據稱,防汛委員會“以軍令行之,怠工貽誤者嚴懲”,不過這與當時有兵工參與搶險有一定關系。④《遙堤準備堵口》,《申報》1936年6月5日,第8 版。堵口在當年汛期發生第三次潰決,不得不暫停施工,到11月下旬堵口工程才宣告完成。1937年3月底,席德炯以鐘祥遙堤善后工程結束,向全國經濟委員會提出辭職,并薦舉范熙績接任,得到經濟委員會同意。

1937年是江漢工程局隸屬關系變化的重要一年。湖北省政府和全國經濟委員會商議后,決定“嗣后江漢工程局工程計劃、工款支配以及重要之用人行政事項,應呈由省政府核轉,其局內及工務所人員,省府應有切實考核之權。即以經濟委員會為最高管轄機關,省政府為直接秉承機關,江漢工程局對省政府負責”。①《湖北省水利工作大事記(約公元前2550—1949)》,第193 頁。由此,省政府確立了對江漢工程局的直接領導權,工程局一定程度上成為省政府的下屬機構,改由全國經濟委員會和湖北省政府共管。因此,1937年可以視為湖北省政府對此前水利行政體制的某種反動。此前工賑機關對水利行政機構的影響頗大,并最終促成江漢工程局的成立。當然這種變化也不可高估,畢竟江漢工程局仍是隸屬于全國經濟委員會。

這一時期,江漢工程局和省政府在一些具體問題上出現了分歧。乾隆朝以后,由政府出資或者貸款修筑的堤防工程,均須實施保固。比如荊州萬城大堤,即須保固十年。清代晚期以來,保固期限逐漸縮短,張之洞修筑漢口后湖堤防時,其保固期限已縮短至兩年。堤閘保固期限稍長,為期五年。②《承修閘工委員之恐慌》,《申報》1909年2月11日,第10 版。如果發生潰決,則先行堵復再飭原承修官員陪繳。如果在堵復過程中再次發生潰決,則由兩任承修官員按比例分攤費用,或七三,或八二。③瑞澂:《特參修堤不力各員請旨分別革職追賠折》,《申報》1910年12月26日,第18 版。國民政府建立之后,由于采用承包制,不僅負責工程的水利局工程處主任等須出具保結,具體承擔工程的建筑公司也須出具保結,保固期限一般都是三年。④《湖北沿江沿襄堤工驗收暫行條例》(省政府十五次會議議決九月十五日本廳公布),《湖北建設月刊》1928年第1 卷第1 期,“法規”,第62 頁。但保固制度也有問題,比如1928年修筑鐘祥三四工堤時,新筑石磯在當年汛期被沖潰,水利局當即責成原堤工專員丁云翔負責賠修,但丁在賠修過程中一度拒絕鐘祥縣派員協助,為此受到水利局的申斥。⑤《令水利局據鐘祥縣縣長呈報鐘堤專員丁云翔拒絕派員前往協助仰該局迅即嚴令該專員以后不得任意拒絕由》,《湖北建設月刊》1928年第1 卷第6 期,“命令”,第7—8 頁。這種由承擔保固責任的堤工人員負責賠修的個案證明,保固制度反而限制了水利局的人員使用,對于出現事故的堤工人員很難做出重于賠修的懲罰。

這次分歧的具體雙方是江漢工程局和省建設廳。先是1937年底,江漢工程局提出的加高江堤四市尺的計劃,省府不僅未予認可,還明令禁止各縣擅自加高。到1938年初,省建設廳建議江漢工程局在驗收規則中,加入土石工程保固兩年的內容。其時在1933年江漢工程局的《驗收工程辦法》中,江漢工程局是有保固內容的,但并未規定具體期限,此后一直如此。①《江漢工程局業務報告》,1933,第27—28 頁。此時江漢工程局以土工屬于征工范圍,仍反對加入保固條例。但在省政府的支持下,保固條例得以加入。按照1945年7月21日修正通過的《江漢工程局驗收堤工規則》,土工和閘工的保固期限均被定為兩年,較之水利局時期保固期限又縮短了一年。②《江漢工程局驗收堤工規則》(1945年7月21日),水利委員會編《水利法規匯編》第2集,1946,第101 頁。

（二）荊江堤工局的設立與撤并

以荊江堤工局的變遷為例,我們可以看到整合省內水利行政機構的艱難,當然這可能也是因為實際需要。從體制上看,民國前期的水利行政體系變遷并非只有走向官辦一途。以江陵縣萬城大堤為例,乾隆五十三年(1788)荊州大水以后,該堤一直歸荊州知府管轄,下設九個分局分段負責。民國建立后,省政府派徐國彬到該縣總理堤工,成立萬城堤工總局,改為官民合辦,以杜絕此前知府書吏侵蝕克扣的弊端。1915年,徐國彬曾希望改革體制,成立專局轉為官辦,改“總理”為“局長”,改紳士“協理”為“襄助”,以提升堤工總局的行政等級,但被湖北省政府駁回。③徐國彬編《萬城堤防輯要》下卷,1916,第2—3 頁。到1918年,萬城堤工總局改為荊江堤工局,但體制未曾變動,仍以徐國彬為局長。1926年,湖北政務委員會極為注意保證堤工局在政權鼎革之際的穩定,決定“在官堤無把握以前,如萬城堤之類,故仍其舊,暫緩接收,仍由分局長考察實地情形,分別擬具辦法,呈局核辦”。④《湖北水利局第一次堤工會議紀錄》(1927年11月24日),《湖北建設月刊》1928年第1卷第1 期,“附錄”,第17 頁。

荊江堤工局能持續存在,得益于其穩定的經費來源。乾隆朝以后,萬城堤的歲修經費一般先由省庫借給,之后再按畝征還。省庫借支結束后,歲修工程改由荊州知府承修,經費由新設之土費局征收土費而來。民國建立后,土費征收事務改由江陵縣負責,征收人員均由縣署委任,各土局主任則由該縣紳民舉薦地方頭面人物擔任。土費收齊后,均由縣署按照需要撥發堤工局使用。因此,堤工局無法控制土費的使用,經費常被挪借于其他行政事務。1927年,經荊江堤工局建議,局員改由縣、局會同委任,土費收齊后直接交給堤工局運用。①《省政府據水利局呈復荊江堤土費暫時礙難免除轉呈行政院鑒核請予銷案》(1932年2月16日),《湖北省政府公報》1932年第183 期,“公牘”,第37—38 頁；《省政府據水利局呈復荊江堤工局長被控各節指令該局遵照府批辦理》(1931年9月21日),《湖北省政府公報》1931年第162 期,“命令”,第6 頁。但此次改革未能完全解決土費被挪用的問題。此外,各土局不僅浮收與欠繳土費,還存在賣鬻職位等情形,每年選定土局主任往往因相互競爭而耗時耗力,影響土費征收。此外堤局還從沙市鹽商征收鹽捐,設鹽捐主任、佐理員、襄助員等職位。

1931年水災前,鑒于荊江堤工局存在的問題,省府決定對荊江堤工局加以改革。當年水災后,省政府決定由堤工經費管理委員會直接派員,會同江陵縣政府和荊江堤工局監征土費；廢除土局和鹽捐職位,擬訂土費隨糧附征辦法。至于堤工局局長徐國瑞,原由沙市水警廳廳長轉任,因為當年大水中防汛得力,省府認為雖然有一些個人嗜好,但并不存在漠視堤防、損公肥私等問題,不宜撤職,仍繼續留用。②《省政府據水利局呈復荊江堤工局長被控各節指令該局遵照府批辦理》(1931年9月21日),《湖北省政府公報》1931年第162 期,“命令”,第2—13 頁。江陵縣一些民眾也以土費、鹽捐和錢糧附加均由本地民眾繳納,“以地方之款辦地方之堤,當然由地方人之監督”,反對裁撤堤工局鹽捐佐理一職。③《江陵郝穴商會呈堤防關系重要文》(1931年12月2日),《水災檔案選編》,第409 頁。這一呈文受到省府申斥后,江陵縣郝穴商會呈稱此文系旁人冒名而作,不愿對此負責?！督旰卵ㄉ虝什榫孔钃系陶摹?1931年12月23日),《水災檔案選編》,第410 頁。最后,原鹽捐主任賀法前仍作為該局監征員助理得以留用。原先土費分三期征收,此后按照上、下忙時間,改為兩期征收。④《省政府據水利局呈赍江陵縣附征荊江堤工土費簡章業由本府委員會議決照準指令該局遵照》(1931年12月10日),《湖北省政府公報》1931年第174 期,“命令”,第21—24 頁。江陵縣政府仍可以提取5%的土費作為辦公經費,這也是沿襲之前的慣例。⑤《修正江陵縣政府附征土費簡章》,《湖北水利月刊》1932年第2 卷第8 期。

1932年,省政府進一步規定,“凡關系堤務者,可逕商堤董堤保辦理,不得另設其他類似修防處組織,致亂系統,縱令對于堤務有切要意見,須向縣政府與本局或鈞府民政廳等處陳述,亦只應用某某縣某某段干堤公民名義,不得驗收堤工局局長,或經理,暨堤工協會,并其他名稱,否則,概不受理”,⑥《省政府據水利局呈請將干堤歲修責由縣長等辦理并改組原設各堤工機關等由指令以準予備案》(1932年3月26日),《湖北省政府公報》1932年第187 期,“命令”,第8 頁。以統一省內的水利行政機構。但荊江堤工局等機構仍得以保留下來。

1932年江漢工程局接收湖北水利事務后,對荊江堤工局進行了改組。1935年頒布的《湖北荊江堤工局組織章則》仍規定“本局設局長一人,總理全局事務,對于所屬各職員有任免監督指揮之權”。因此,江漢工程局對其的管轄權,除了委派一名負責工程設計指導的副工程師外,仍較有限。荊江堤工局的土費仍存于湖北省銀行沙市辦事處,經費預算等也僅向江漢工程局存轉備查。此外,由于荊江堤工局兼辦荊江南岸堤工,人員還稍有增多。①《湖北荊江堤工局組織章則》(1935年6月),湖北省政府編印《湖北省法令匯編·官制》(56),1935,第1—4 頁。直到1937年,荊江堤工局才改為江漢工程局第八工務所,但徐國瑞仍得擔任主任至1943年5月。

五 結語

本文以湖北為例,大致描繪出了晚清至1938年間省級政府水利行政職能的變遷過程。整體來看,雖然在晚清時期,湖北堤防修筑領域就一度出現全省性的總攬機構,但其人員仍是候補官員群體,職責也未予固定。這種情況在北洋政府時期奉中央命令建立水利分局后也未完全改變,省政府直接負責的堤段極為有限。直到1926年國民革命興起,在中央政府的支持下,湖北堤防建設才有了較為穩定的經費來源。由此,省政府直接負責的堤段范圍逐步擴大。但中央顯然對湖北省政府能有效使用堤工經費持保留意見。到1931年水災后,在統一全國水利行政的名義下,江漢工程局作為直屬于中央的機構,取代了之前的湖北水利局,成為湖北堤防修筑的主導力量。

在建立之初,江漢工程局一度較能獨立于湖北省政府的干預。但由于1935年水災中的堤防潰決,尤其是鐘祥遙堤修建失敗等因素的影響,湖北省政府開始加強對江漢工程局所辦事務的監督和管理。這一趨勢在抗戰時期得到加強,其高峰應該是省建設廳廳長兼任江漢工程局局長,以及堤工經費保管委員會由省接收。到抗戰勝利后,水利部一度計劃將湖北水利事務交回湖北省?？梢哉f,早先所謂的“統一全國水利行政”基本宣告失敗,雖然湖北屬于當時中央控制較好的省份,但其行政成本和財政負擔已是中央所不能承受的了。不過這種帶有分權模式的組織形式,顯然也有一定的現時合理性?？梢园l現,這一時期各級政府正在逐步擴充其施政范圍,但水利事業的“國家化”趨勢尚在過程之中,究竟采取何種行政體制處理水利事務,還有待之后的政府繼續探索。

省內水利行政機構的整合,也經歷了相當長的時間。雖然歷屆政府都試圖將水利行政與地方行政完全整合起來,在各級政府均行設立堤防主管機構,但一直停留在藍圖階段。不過,隨著18世紀以來水利治理體制的結束,政府開始成為江漢沿岸堤防建設的主導力量,省水利局和江漢工程局都派有大量機構長駐各堤。在這一過程中,地方士紳逐步被排擠出各類基層水利行政機構。

筆者在開篇提及水利歷史研究的兩種取向問題,并言道湖北水利研究中以“垸”為基礎的研究方法。從這個角度講,筆者多少是接續魏丕信等前輩的研究路徑,希望通過對更大范圍區域內問題的研究跳出“垸”的視角,從而豐富人們對湖北水利歷史的認識?？傮w來看,從明清時代到1940年代,這種以“垸”為基礎的基層水利運作一直是湖北堤防建設的重要組成部分。但從清末開始,隨著政府職能的擴充及中央財政投入的加大,水利行政事務呈現出一個自上而下逐步鋪展開來的面貌。不過至少在本文論述范圍內,這兩種模式仍是并行不悖的。