政策性金融機構如何成為一劑“良藥”

彭亞星

【關鍵詞】政策性金融機構? 基本公共產品? 金融? ??【中圖分類號】F83? ? 【文獻標識碼】A

基礎設施、基礎產業和支柱產業是社會再生產的“共同生產條件”。而這些“共同生產條件”往往具有投資時間長、投資金額高、投資回報率慢、投資風險大等特點，是商業性金融機構缺位的領域。因此，需要引入政策性金融機構，以國家信用為擔保，獲得低息、安全的長期投資資金以及稅收優惠等利好性政策支持，一方面有利于保障社會公平正義和民生福利，另一方面可進一步提升經濟發展的動力和潛力。

政策性金融機構和基本公共產品在宏觀層面高度契合

政策性金融機構是一種兼具政策性質與金融性質的金融類機構，是介于政府型的財政部門和市場化的商業性金融機構之間的一種特殊機構，是靈活運用“兩只手”進行資源配置的有機組合。與政府這只“看得見的手”相比，政策性金融機構的運營需自負盈虧，不同于財政部門提供的無償性資金支持，政策性金融機構利用市場機制提供低息有償貸款，以實現高效率的資金配置;與市場這只“看不見的手”相比，政策性金融機構的服務領域側重于公共產品，有效彌補了市場失靈領域的空白。

基本公共產品主要指公共領域內與國計民生相關的基礎性產品，涵蓋了公共交通、農林水電、通訊設施和能源開發等基礎環境，服務于精準扶貧、棚戶區改造、新型城鎮化、區域經濟協調和戰略性新興產業等關鍵環節和支柱產業。基礎環境為經濟發展提供了便利條件，是市場微觀主體進行經濟活動必備的硬件基礎，關鍵環節和支柱產業是國家戰略性發展的核心保障，是政府宏觀調控范圍內的經濟命脈。基本公共產品對一國經濟社會發展具有戰略性意義。

由財政供給公共產品面臨顯著問題

政府提供公共產品的主要渠道是財政，由中央和各級地方政府的投資性財政支出來支撐公共領域的基礎性建設。財政的籌資渠道主要有稅收和債券等，財政支出主要流向民生、投資和轉移支付三大類。近年來，財政收入均小于財政支出，赤字率明顯上升。財政赤字具有天花板限制，有限的財政資金無法滿足基礎設施建設所需的龐大資金需求。

由財政供給公共產品面臨顯著問題，供給方預算內投資和直接投資的比重呈下降趨勢，需求方卻呈擴大趨勢，財政投入與公共需求之間的差距越來越大。分稅制改革以來，一方面地方財政支出責任加重、事權擴大，另一方面地方可支配財政收入減少、財權削弱，再加上中央轉移支付尚不規范，由此造成地方財政入不敷出、債務激增。對于投資金額較大的地方性基本公共產品，地方財政無力承擔;對于具有正外部性的全國或地方交叉共用的基本公共產品，中央財政支持力度不夠。商業性金融機構出于逐利目的，對供給基本公共產品或無能為力或不愿涉足。

政策性金融機構是滿足基本公共產品供給的一劑“良藥”

政策性金融機構站在國家整體戰略性發展和服務于全社會效益的視角進行投資布局，可有效避免市場自由配置資源的短期性、局部性、無序性和逐利性。通過發行債券籌集資金，以公司制模式管理機構，以及有償性提供投資保證效益，政策性金融機構有效利用了微觀市場主體進行經濟活動的優勢，可避免政府資源配置的缺點：明顯的主觀偏好、單一的投融資渠道和較高的行政協調成本。

政策性金融機構以國家信用為擔保，通過將政府信用債券化的手段籌集資金，可解決財政能力不足和市場失靈并存的問題。以大額貸款承諾為地方基本建設項目提供資金，減輕了政府投資壓力，緩解了財政赤字風險;通過搭建資金平臺提高項目信用、利用綜合收益提高償債能力，有效化解了地方政府債務危機;引導市場資金進入和退出公共投資領域，將財政功能貨幣化，擴展了政府債務融資渠道。政策性金融與公共財政通過分工協作可實現優勢互補，促進資金在公共領域內實現合理高效的配置。

政策性金融是中國特色社會主義市場經濟體制中的關鍵一環。政策性金融機構集中體現了社會主義市場經濟的制度優勢，在以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度下，將市場起決定性作用和更好發揮政府作用有機結合，從中觀層面推動了產業優化升級和區域經濟協調，促進了轉變經濟發展方式和調整經濟結構，順應了供給側結構性改革和經濟進入高質量發展階段的趨勢。

讓政策性金融機構更好發揮“良藥”作用

加強信用建設和制度建設，形成市場化的政策性金融體系。防范政策性金融風險，首先要通過制度建設構建可持續發展的中長期投融資模式，具體可采取的措施有：加強資金管理和資產管理，優化資本結構和負債結構，嚴格控制債務規模并均衡債務期限結構，建立有效的長期貸款償還機制，科學測度投資項目的授信額度等。其次要通過信用建設增強政策性金融機構的融資能力并培育市場化的信用主體，完善社會信用體系，增強信用數據庫的共享性，以國家信用為基礎完善政策性金融市場的進入和退出機制。對外以信用建設為前提，對內以制度建設為保障，最終形成完善的市場化政策性金融投融資體系。

建立健全法律法規，全面建設監管體系。引發政策性金融風險的另一主要因素是缺乏規范性。目前，我國政策性金融的相關立法處于滯后的狀態。應當盡快建立健全政策性金融的法律制度，為政策性金融機構制定明確的行為準則。需要法律做出明確規范的具體內容包括：政策性金融機構的法律地位、設立目的、組織體制、法律責任、監督管理機制、資金來源、融資原則、資金運用和業務范圍、政府信用支持和優惠政策等。由于政策性金融的特殊性，即一般不接受活期存款且不具有信用創造功能，因此，適用于商業性金融的監管體系，如中央銀行和銀保監會等的常規性金融監管，無法作用于政策性金融機構。根據政策性金融機構特殊的權力結構，監管體系的建立應從以下幾方面入手：政策性金融機構的內部監督和外部監督、政策性金融的區域性監督和全國性監督、政策性金融機構的調控管理和檢查監督、政策性金融機構的績效評價體系等。

增強財政金融的優勢互補功效和協作分工能力。政策性金融、商業性金融和公共財政是基本公共產品的三大投資主體，三者的投融資功能既相互區別又互有聯系，在服務于基本公共產品時要充分發揮各自優勢，增強三者的優勢互補功效、提升三者的協作分工能力，最終形成三渠道共同服務于公共領域的財政金融體系。政策性金融與公共財政在宏觀政策層面上高度一致，要充分發揮二者合力提供資金支持的作用，合理協調分工、明確各自發揮作用的重點領域，前者側重于準公共產品，后者側重于純公共產品。政策性金融與商業性金融之間的優勢互補和協作分工十分明顯，政策性金融以國家信用為保證對投資具有特殊的誘導性功能，以此可克服商業性金融具有的先天市場失靈的缺陷。要充分發揮政策性金融投資先行的作用，吸引商業資金跟進信用級別高、投資風險低的公共領域，合理協調二者分工，更好發揮政策性金融對商業性金融的引導和扶持作用，而非替代和包攬。正確認識并充分利用政策性金融、商業性金融和公共財政的職能分工，有助于提高基本公共產品的供給數量和質量，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，有助于轉變經濟發展方式、調整經濟發展結構、增強經濟發展動力，早日實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興。

【參考文獻】

①國家開發銀行、財政部財政科學研究所聯合課題組：《開發性金融與健康財政的和諧發展》，北京：經濟科學出版社，2010年。

責編/張忠華? ? 美編/陳媛媛