超大城市的“組合拳”

李璇

隨著城市人口的增多、機(jī)動(dòng)車保有量的不斷增長(zhǎng)，交通擁堵已成為“大城市病”的重要癥狀。

高德地圖聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2018年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示，2018年，在納入分析的361座城市中，61%的城市通勤高峰處于緩行狀態(tài)，其中北京路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)排名第一，廣州和上海分別位列第二和第八。

與其他城市相比，北京、上海、廣州、深圳這四座超大城市在規(guī)模、人口體量上都更為突出，交通擁堵情況也更為復(fù)雜。作為一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程，超大城市緩解交通擁堵，勢(shì)必要綜合施策，打好“組合拳”。

“微改造”優(yōu)化存量

“從交通資源的供給端來看，當(dāng)下‘北上廣深四座超大城市的中心區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了存量時(shí)代。”南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授石飛對(duì)記者說。

在城市發(fā)展初期，機(jī)動(dòng)車保有量有限，“開源”修路曾是破解交通擁堵最為直接的辦法，然而，如今超大城市的中心城區(qū)，基本上已無法通過供給端的擴(kuò)張來改善交通狀況了。

當(dāng)下，對(duì)現(xiàn)有道路資源作進(jìn)一步的優(yōu)化，成了超大城市緩解交通擁堵的一種選擇。

廣州市自2011年以來持續(xù)推進(jìn)的交通擁堵點(diǎn)微改造治理，就是從細(xì)微處入手，對(duì)那些交通設(shè)計(jì)不合理、交通組織及管理不合理、交通秩序混亂的路段及節(jié)點(diǎn)，按年度進(jìn)行滾動(dòng)式排查。

“微改造采用的是‘治理研究-設(shè)計(jì)實(shí)施-評(píng)估-調(diào)整-再研究的工作模式，如果評(píng)估得出的結(jié)論是點(diǎn)位方案仍需調(diào)整，則這個(gè)堵點(diǎn)會(huì)滾入下一輪的研究、治理。”廣州市交通運(yùn)輸局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說。

北京市交通委2019年實(shí)施的百項(xiàng)疏堵工程，也是基于相近的治理思路。

與致堵原因復(fù)雜、治理所需時(shí)間較長(zhǎng)的一級(jí)堵點(diǎn)不同，百項(xiàng)疏堵工程的100個(gè)堵點(diǎn)中，20處為二級(jí)堵點(diǎn)，80處為三級(jí)堵點(diǎn)。這100個(gè)堵點(diǎn)，可以通過見效快、周期短的“微創(chuàng)手術(shù)”來疏解。

在石飛看來，實(shí)施“微改造”時(shí)，也需注意將更多的資源向公共交通傾斜。

“如果只是籠統(tǒng)地打通‘?dāng)囝^路、加密道路網(wǎng)，并不能達(dá)到交通緩堵的最佳效果。治堵也要促進(jìn)公交出行，減少小汽車的使用。”石飛說。

從城市緩堵保暢的層面考慮，對(duì)既有道路資源作更為精細(xì)的調(diào)整、優(yōu)化，與鼓勵(lì)公共交通優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)是互相促進(jìn)甚至是一體兩面的關(guān)系。

例如，深圳市公共交通管理局近日對(duì)媒體表示，深圳市將在2020年新增不少于66公里的公交專用道，還將以精細(xì)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法來改造既有專用道標(biāo)志標(biāo)線體系，強(qiáng)化公交專用網(wǎng)的連續(xù)性，打通公交運(yùn)行的瓶頸。

“靠軌道交通來解決問題”

在公共交通出行方式中，軌道交通由于具有容量大、速度快、時(shí)間準(zhǔn)的特點(diǎn)，且與路面道路相分離，向來是超大城市緩解交通擁堵的有效手段。

“對(duì)于北上廣深這樣的城市，地面公交的容量其實(shí)是不足以支撐城市龐大的客流量的，最終還要靠軌道交通來解決問題。”國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通中心主任程世東對(duì)記者說。

根據(jù)2019年4月中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》，2018年，北京、上海、廣州、深圳四座城市的城軌交通客運(yùn)量占據(jù)了全國(guó)城軌交通總客運(yùn)量的58%。

其中，北京是國(guó)內(nèi)軌道交通日均客運(yùn)量最大的城市，2019年上半年，北京軌道交通全路網(wǎng)日均客運(yùn)量達(dá)1057萬人次，已成為客運(yùn)量世界第一、總里程世界第二的超大城市軌道交通線網(wǎng)。

根據(jù)北京市重大項(xiàng)目建設(shè)指揮辦公室的數(shù)據(jù)，2019年北京已有12個(gè)區(qū)開通軌道交通線路，運(yùn)營(yíng)里程在2019年底達(dá)到700公里，中心城區(qū)范圍內(nèi)750米站點(diǎn)覆蓋率將達(dá)到77%。

與此同時(shí)，中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)以及城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化需求也日益受到關(guān)注。自2017年國(guó)家發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，超大城市都將建設(shè)市域鐵路納入了軌道交通的建設(shè)計(jì)劃，希望通過擴(kuò)展軌道交通系統(tǒng)來破解大城市交通擁堵難題。

根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，上海將形成城際線、市區(qū)線、局域線“三個(gè)1000公里”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)10萬人以上新市鎮(zhèn)軌道交通站點(diǎn)全覆蓋。

北京計(jì)劃于2019年底開通7號(hào)線東延和八通線南延兩條線路，這兩條線路構(gòu)建了環(huán)球影城、城市副中心與中心城區(qū)的交通紐帶，而兩條線路的共有站點(diǎn)施園站，能夠與城際鐵路聯(lián)絡(luò)線實(shí)現(xiàn)換乘，進(jìn)一步提升軌道交通的服務(wù)范圍。

事實(shí)上，通過發(fā)展軌道交通系統(tǒng)來緩解大城市交通擁堵之痛，在國(guó)外城市中已有較為成功的案例。

東京的人口密度是北京的5倍，機(jī)動(dòng)車數(shù)量是北京的1.6倍，交通擁堵程度卻大大低于北京，主要依靠的就是相對(duì)發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)。

東京的軌道交通主要分為兩個(gè)層次：城市中心城區(qū)主要由地鐵覆蓋，范圍較小，線網(wǎng)密度大；市郊及各個(gè)組團(tuán)由私營(yíng)鐵路和國(guó)鐵JR線覆蓋，范圍較大。地鐵與市域快軌主要通過JR環(huán)形山手線銜接。市域快軌行至中心城區(qū)后，會(huì)接入主要的交通樞紐，通過地鐵和環(huán)形鐵路將客流分散至中心城區(qū)各地。

明確的分工，讓東京的軌道交通形成了一個(gè)立體系統(tǒng)，照顧到了近、中、遠(yuǎn)不同層次的出行需求。

在擴(kuò)展軌道交通網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，軌道交通高峰期運(yùn)力不足的問題依然需要重視。

近來，一些超大城市正探索以地鐵“智慧大腦”建設(shè)來緩解軌道交通高峰期的擁擠狀況。例如，深圳即將在4條新建地鐵上推廣軌道交通全自動(dòng)運(yùn)行模式，其中就包括在大客流情況下自動(dòng)增加車輛等功能。

限購(gòu)政策的收與放

近年來，為避免機(jī)動(dòng)車擠占公共交通的行駛空間、加重道路擁堵，北京、上海、廣州、深圳等城市都出臺(tái)了限行、限購(gòu)政策。政策實(shí)施后，這些城市的機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)放緩，在一定程度上緩解了道路擁堵。

2019年6月，國(guó)家發(fā)改委等三部門發(fā)布《推動(dòng)重點(diǎn)消費(fèi)品更新升級(jí) 暢通資源循環(huán)利用實(shí)施方案（2019—2020年）》。方案中提出，嚴(yán)禁各地出臺(tái)新的汽車限購(gòu)規(guī)定，已實(shí)施汽車限購(gòu)的地方政府應(yīng)根據(jù)城市交通擁堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制購(gòu)買轉(zhuǎn)向引導(dǎo)使用，結(jié)合路段擁堵情況合理設(shè)置擁堵區(qū)域，研究探索擁堵區(qū)域內(nèi)外車輛分類使用政策，原則上對(duì)擁堵區(qū)域外不予限購(gòu)。

同月，廣州、深圳發(fā)布新政，宣布將放寬汽車搖號(hào)和競(jìng)拍指標(biāo)。

2019年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》，提出釋放汽車消費(fèi)潛力。實(shí)施汽車限購(gòu)的地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，探索推行逐步放寬或取消限購(gòu)的具體措施。

9月，貴陽宣布取消購(gòu)車搖號(hào)制度。

在程世東看來，“城市交通治理的著眼點(diǎn)應(yīng)放在引導(dǎo)合理使用小汽車上，而不是限制擁有。小汽車的限行限購(gòu)都應(yīng)該是短期舉措，這是為了給發(fā)展公共交通爭(zhēng)取更多的時(shí)間。限購(gòu)政策的逐步放松，會(huì)促進(jìn)城市推出更為根本性、長(zhǎng)期性的舉措。”

“打開”小區(qū)

導(dǎo)致交通擁堵的原因不僅僅在于交通本身，更與城市規(guī)劃密切相關(guān)。

住宅小區(qū)大、馬路寬、街道路口少，是國(guó)內(nèi)超大城市中常見的景觀。圍墻劃出了一片相對(duì)封閉的區(qū)域，卻也阻隔了小區(qū)的院內(nèi)與院外，導(dǎo)致院內(nèi)的路網(wǎng)無法與院外有效連接。小區(qū)內(nèi)的機(jī)動(dòng)車在高峰期沿著狹窄的通道駛向小區(qū)外面的主干道，短期內(nèi)路口會(huì)積壓不少車輛，很容易造成交通擁堵的局面。

近年來，“打開”小區(qū)的舉措，已開始在一些超大城市實(shí)施。

北京市石景山區(qū)的濱河園小區(qū)是由26棟住宿樓組成的大型居住區(qū)。多年來，小區(qū)只有一個(gè)出入口，交通秩序混亂，容易造成擁堵。2019年，經(jīng)過實(shí)地勘察、征求居民意見、職能部門集體會(huì)商等，濱河園所在街區(qū)拆除了燕堤西街到后身路之間的防洪堤圍墻，開辟了一個(gè)進(jìn)入小區(qū)的新出入口，緩解了小區(qū)內(nèi)外的交通擁堵之痛。整個(gè)過程不過20余天。

不過，“打開”小區(qū)并不能“一勞永逸”。很多老舊小區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)有限，難以承載“打開”后涌進(jìn)的車流，而“打開”后院內(nèi)的停車資源該如何分配，安全隱患該如何規(guī)避等，也需要審慎考慮、充分論證。

若干年前興起的住宅小區(qū)為今日的交通“添堵”，暴露出的是城市規(guī)劃前瞻性不足。而隨著城市規(guī)劃理念的不斷進(jìn)步，近年來一些超大城市在新城區(qū)規(guī)劃階段就著重考慮了交通治理。比如，“窄馬路、密路網(wǎng)、小街區(qū)”已在北京城市副中心的規(guī)劃建設(shè)中先行先試，規(guī)劃中的路口間距，只有一兩百米。

推動(dòng)資源合理配置

城市是多種功能的復(fù)合體，涵括了就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、購(gòu)物、休閑等多方面的需要，而這些功能的空間布局，又會(huì)對(duì)交通狀況產(chǎn)生影響。

多年以來，若論起超大城市中心城區(qū)的公共服務(wù)資源哪些與交通擁堵“羈絆”最深，醫(yī)院與學(xué)校似乎最沒有爭(zhēng)議。

2018年，針對(duì)“接娃難”的交通痛點(diǎn)，上海市普陀區(qū)實(shí)施了“一校一策”的緩堵方案。除了對(duì)停車位、單行道等進(jìn)行“硬件”上的改造，有些方案還從“軟件”入手，根據(jù)學(xué)校的特點(diǎn)實(shí)施“錯(cuò)峰放學(xué)”機(jī)制。

同樣的綜合治理思路，也體現(xiàn)在了醫(yī)院沿線的交通緩堵上。

比如，2018年12月，北京市衛(wèi)生健康委員會(huì)等八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)醫(yī)院周邊交通擁堵治理工作實(shí)施方案的通知》，就明確了引導(dǎo)患者錯(cuò)峰就診、全面實(shí)行預(yù)約就診、優(yōu)化院區(qū)停車管理等綜合治理措施。

從更深層次來看，超大城市中心城區(qū)堵點(diǎn)多，原因是就業(yè)、商業(yè)、醫(yī)療、教育、文化等各方面資源在此過于集中。而近年來，疏解中心城區(qū)非核心功能、推動(dòng)資源合理配置，已成為超大城市的共識(shí)。

北京的回龍觀、天通苑地區(qū)，曾嘗到過資源分配不合理的“苦果”。過去，回天地區(qū)的超大社區(qū)除了具有居住功能，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源十分匱乏，就業(yè)崗位也稀缺，由“職住分離”導(dǎo)致的交通擁堵現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

2018年7月，北京市人民政府辦公廳印發(fā)《優(yōu)化提升回龍觀天通苑地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源的打造按年度明確了重點(diǎn)任務(wù)。

截至2019年8月，回龍觀、天通苑地區(qū)已建成12所普惠制幼兒園，新增3810個(gè)學(xué)位。昌平區(qū)中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院住院樓建設(shè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)在2020年第二季度竣工投入使用。結(jié)合交通層面多管齊下的疏堵措施，回天地區(qū)的交通擁堵問題正在一步步得到緩解。

2019年11月，北京市人民政府正式批復(fù)了朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山、大興、順義、昌平、房山、門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶共13個(gè)區(qū)的分區(qū)規(guī)劃及亦莊新城規(guī)劃，對(duì)各區(qū)的功能定位、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模管控等內(nèi)容進(jìn)行了明確。隨著分區(qū)規(guī)劃的出爐，未來北京的空間布局將愈發(fā)清晰，而產(chǎn)業(yè)、人口、公共服務(wù)資源的合理配置，也將促進(jìn)城市交通的通暢順達(dá)。