全球氣候治理的學理依據與中國面臨的挑戰和機遇

摘要：從科學認識氣候變化到建立全球應對氣候變化制度，國際社會經歷了很長的時間。氣候變化對自然生態系統和人類社會產生了深刻影響。適應與減緩相輔相成，是降低和管理氣候風險的重要途徑。氣候變化看似是環境問題，實則反映了經濟競爭、技術進步、能源結構調整和可持續發展等問題。發達國家大力發展低碳經濟，既是國際社會應對氣候變化合作賦予的外部責任，也是實現經濟轉型升級的內部要求。低碳發展的全球潮流為發展中國家全面推進低碳轉型和可持續發展提供了難得的歷史機遇。對于中國而言，認識、適應、利用和保護自然氣候是生態文明建設的基礎，科學應對氣候變化是生態文明建設的內在要求，切實把生態文明建設抓緊抓好具有重要的理論和現實意義。積極應對氣候變化是中國作為負責任大國的國際義務。全球氣候治理應秉持創新、合作、包容、共贏的理念，這樣既符合中國的根本利益，又有利于構建人類命運共同體。

關鍵詞：全球氣候治理;極端天氣;氣候變化;減緩和適應;《巴黎協定》;低碳;可持續發展;零和博弈

中圖分類號：X2;P641文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089（2020）01-0033-11

氣候系統是指由相互作用的大氣圈、水圈、冰雪圈（陸地表面）和生物圈組成的高度復雜的系統。在氣候系統內部，各圈之間普遍存在著能量和物質的輸送與交換過程，從而造就了氣候系統變化的多樣性和復雜性。從古至今，地球上的氣候就沒有停止過變化，人類對氣候系統變化的觀測和研究由來已久。隨著科學的進步，從20世紀70年代開始，人們逐漸認識到，人類活動已成為影響氣候變化的重要因素。

一、氣候變化的學理基礎

（一）人類社會對溫室效應的認識歷程

大氣中99%以上的氣體都不是溫室氣體，一般來說，這些非溫室氣體與入射的太陽輻射相互作用極小，基本上不與地球釋放的紅外長波輻射發生相互作用。它們既不吸收熱輻射，也不釋放熱輻射，對地球氣候環境基本上不產生影響。 但是，在大氣總體積混合比中低于0.1%的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）和臭氧（O3）等會影響氣候系統的變化，它們能夠吸收和釋放輻射，就像溫室的玻璃一樣具有溫室效應。從傳統意義上來看，它們并不是對環境有毒害作用的污染物;如果沒有這些溫室氣體的“被毯”作用，地球表面的氣溫將只有零下18℃，不適合人類生存。正是因為溫室效應，地球表面平均氣溫才能保持在15℃左右，地球的氣候才能適宜人類生存和生活。但是，溫室氣體多了也不行，物極必反，會給地球環境帶來嚴重影響。

工業革命以來，人類的生產生活不斷排放過量的溫室氣體。直到20世紀中葉，由此造成的氣候系統變化問題逐漸受到各國科學家、決策者和公眾的關注。自從1990年聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發表第一次氣候變化科學評估報告以來，到2014年，IPCC已經發表了五次氣候變化科學評估報告。這些報告匯聚了大量國際知名學者的研究成果，學者們根據同行評議后發表的大量文獻評估氣候系統的變化程度、原因和影響，提出人類應該采取的應對策略。隨著觀測手段的不斷發展，科學研究的不斷深化，學術界的主流共識是氣候系統的變暖主要由人類活動造成，國際社會也建立了相應的治理體系。溫室效應是引起全球氣候變暖的關鍵物理基礎，二百多年來，世界上很多科學家為此作出了重要貢獻。1824年，法國科學家約瑟夫·傅里葉指出：地球的溫度因空氣的影響而升高，大氣和溫室玻璃一樣，會產生相似的增溫結果。之后，普里指出，對流層中溫度隨高度的上升而下降，這種大氣層結狀態使大氣放出輻射，且比太陽射線吸收更多熱量。1839年，丁德爾再次確認了溫室氣體的作用。1896年，阿倫尼烏斯發表了論文《論空氣中碳酸對地面溫度的影響》（當時科學界把大氣中的CO2稱為碳酸）。該文認為，大氣中的CO2如果以幾何級數增加，地球溫度將以算術級數上升。然而，丁德爾沒有料到的是，后來大氣中CO2含量增加的實際速度遠比他預測的快得多。1938年，卡倫德爾指出，CO2濃度加倍將使地球溫度升高2℃。現在，科學界一般認為阿倫尼烏斯在計算中使用的水汽反饋使計算得到的地面增溫提高了約30%，他還高估了CO2的輻射效應，他的估算結果是實際的1.5倍以上。1967年，美國科學家真鍋淑郎利用全球大氣輻射對流模型計算發現，若大氣中CO2濃度翻倍，全球溫度將升高2.3℃;之后，他在三維大氣環流模式中考慮了雪蓋和海冰等水文要素對氣候系統的反饋作用，得到的結論為全球溫度將升高3℃左右。之后，查尼建立了一個特別工作組評估CO2與氣候變化的關系，他們的結論為氣候敏感度大約為3℃（范圍在1.5℃到4.5℃之間），該結論直到今天也未改變。

理論必須經過實際觀測和測量才能形成真正的科學基礎。20世紀后期，科學家逐步開展的觀測證實并強化了現代氣候變化認識的科學性。

（二）氣候系統的變化

對氣候系統的長時間觀測是研究氣候變化的重要資料，也是氣候模式發展的必要支撐，對于提高關于氣候系統的認識，開展氣候變化影響評估，應對氣候變化都具有十分重要的作用。綜合的多圈層全球氣候變化觀測系統不僅能夠提供高質量的氣候變化資料和相關產品，還能提供氣候系統過去和現在的詳細信息。

從國際上看，對氣候系統各個要素的觀測主要通過全球氣候觀測系統（GCOS）進行。基于大量觀測的結果，全球氣候變暖已是不爭的事實。分析全球三個常規地面觀測資料數據集和兩個再分析資料數據集，2018年，全球平均溫度比1981—2010年的氣候平均值高出0.38℃，比工業化之前高了約1.0℃;2014—2018年是人類有完整氣象觀測記錄以來最暖的5年。1870—2018年，全球平均海表溫度呈顯著上升趨勢;2018年，全球平均海表溫度比常年偏高0.18℃。氣候變化的關鍵驅動因素——大氣溫室氣體變化是另一個重要指標。2017年，全球溫室氣體濃度創新高，CO2濃度為405.5ppm，CH4為1859ppb，N2O為329.9ppb，這些數值分別為工業化之前水平的146%、257%和122%，已經超過了80萬年前的自然變率。基于多圈層的大量觀測，全球平均海平面加速上升，2006—2015年，全球平均海平面每年上升3.6毫米，是1901—1990年上升速率的2.5倍。IPCC， “Summary for Policymakers. IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”，Aug. 29th，2019，https：//www.ipcc.ch/srocc/chapter/summary-for-policymakers/，Oct.7th，2019. 1985—2018年，南大西洋和北大西洋極端波高增加，引發了極端海平面事件、海岸侵蝕和洪水。過去幾十年間，全球變暖已引發冰凍圈普遍退縮：極地冰蓋和山地冰川發生物質虧損;1967—2018年，北極地區6月份積雪面積平均10年縮小13.4%;多年凍土溫度已上升至創紀錄的水平;1978—2018年，北極地區9月份海冰范圍平均10年縮小12.8%。20世紀70年代以來，全球海洋持續增暖;1982—2016年，海洋熱浪頻率增加了一倍，強度更大。

未來幾十年，地表溫度的人為增暖很可能表現為陸地比海洋更迅速，北極地區冬季的氣候變暖比全球同期的氣候變暖更明顯。相對于氣候自然的內部變率，未來，季節平均和年平均氣溫將快速升高，這個現象在熱帶和亞熱帶地區可能比中緯度地區出現得更早。

氣候變化科學是發展中的學科，19世紀的科學家開展了奠基性的理論工作，之后的科學家結合大量觀測數據，使現代氣候變化研究成為理論與實測相結合的科學體系。當前，人們對近兩百年氣候系統變化的事實、原因和趨勢的結論已經比較清晰，有些結論已經是非常確定的。

二、氣候變化的影響、風險及人類對氣候變化的適應

氣候的任何變化都將對自然系統、生態系統和社會經濟系統產生影響。氣候變化的影響既有直接的，也有間接的;既有正面影響，也有負面影響。但是總體來說，負面的影響多于或者大于正面的影響。目前，國際社會普遍關注的氣候變化影響的領域包括自然生態、淡水資源、農業和糧食安全、海岸帶和沿海生態、人體健康等。氣候變化的脆弱性既來源于系統相應的敏感度，也取決于系統能否適應新的變化。

（一）氣候變化的影響和風險

氣候變化已經對全球自然生態系統和人類社會產生了廣泛影響，還會改變大尺度的大氣環流形勢，通過海洋-大氣相互作用、陸地-大氣相互作用等影響氣候規律。氣候變化導致極端天氣氣候事件頻繁發生。20世紀中葉以來，全球高溫熱浪頻繁發生，持續時間變長;降水強度變大;部分地區的干旱強度提高，持續時間更長。

氣候變化對糧食生產的影響主要是不利影響，例如影響農作物生長的適宜性，導致農作物產量發生變化，并給農作物的品質造成負面影響。受氣候變化的影響，全球的小麥和玉米產量每10年分別減少1.9%和1.2%。如果不考慮適應措施，全球平均溫度將比工業革命前升高2℃或更高，熱帶和溫帶地區的主要作物（小麥、水稻和玉米）產量每10年將減少0～2%;到2050年，糧食需求預計每10年增加14%。氣候變化帶來的降水變化和冰雪融化正在影響水資源和水質。由于冰川持續退縮，徑流量和下游的水資源受到影響，目前，全世界大約二百條大河中近三分之一的徑流量正在減少。IPCC， Climate Change 2014： Impacts， Adaptation， and Vulnerability. Part A： Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge： Cambridge University Press， p.1132.

冰凍圈及相關水文變化已經影響到高山區和極地的陸地生態系統與淡水生態系統，許多物種的季節性活動發生改變。例如一些耐寒或依賴雪的物種數量減少，滅絕風險增加，部分苔原和北方高緯度森林的生產力有所下降。20世紀中葉以來，北極和高山區的冰凍圈退縮，對食品安全、水資源、水質、民眾生計、健康福祉、基礎設施、交通運輸、旅游娛樂、文化等方面的影響以負面為主，土著人口所受的負面影響尤為顯著。IPCC， “Summary for Policymakers. IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”，Aug. 29th，2019，https：//www.ipcc.ch/srocc/chapter/summary-for-policymakers/，Oct.7th，2019.

氣候變化影響植被覆蓋、生產力和碳循環，不僅會影響物候，也會影響物種的分布范圍。受CO2濃度增加和氣候變化的影響，全球范圍內陸地生態系統的凈生產力有所提高，陸地碳匯有所增加;但由于極端天氣氣候事件也呈增加趨勢，更為頻繁的暴風雨、野火等災害導致土地退化，蟲害暴發的強度不斷增加，由此加大了生態系統的損失。氣候變化還改變了動植物的分布格局，北方、溫帶和熱帶地區主要生態系統類型正在發生向高緯度和高海拔方向的變化。

20世紀50年代以來，海洋酸化現象更為嚴重，上層海洋貧氧區擴大。海洋增暖、海冰消融和生物地球化學變化已導致海洋物種分布范圍和季節活動規律發生變化，并對生態系統結構和功能產生影響。例如海洋變暖導致最大捕撈潛力總體下降，加劇了一些魚類種群因過度捕撈所受的影響。氣候變暖引發魚類和貝類種群分布和種群數量發生變化，依賴漁業的土著人口和當地社區受到負面影響，有害藻華的發生范圍擴大，頻率增加，已經影響了糧食安全、旅游業收入、當地經濟和人類健康。

全球升溫1.5℃與2℃，區域氣候將產生明顯的差異。這些差異包括：大多數陸地和海洋地區的平均溫度上升，大多數居住地區的熱極端事件增加，有些地區的強降水增加，有些地區干旱和降水不足的概率上升，等等。全球升溫1.5℃將對陸地和海洋生態系統、人類健康、食品和水安全、經濟社會發展等造成諸多風險和影響。但是與全球升溫2℃相比，升溫1.5℃對自然和人類系統的負面影響相對小一些。如相比升溫2℃，升溫1.5℃時北極出現夏季無海冰情況的概率將由每10年一次降低為每100年一次;到21世紀末，全球海平面升高幅度將降低0.1米，近1000萬人將免受海平面上升的威脅;海洋酸化和珊瑚礁受到的威脅在一定程度上得到緩解。

（二）適應氣候變化的路徑

關于氣候變化、氣候變化的影響、適應氣候變化，人類社會需要在一個復合統一的系統框架中認識和理解。適應氣候變化更適合近期的應對工作，但是，降低長期風險主要依靠減少溫室氣體排放。氣候恢復力路徑是實現可持續發展的主動適應的必由之路。氣候變化幅度的擴大會導致適應極限出現，若延遲減緩行動將縮小未來氣候恢復力路徑的選擇余地，而經濟、社會、技術和政治決策行動的轉型將使氣候恢復力路徑成為可能。

全球氣候治理，特別是《巴黎協定》的目標強調減緩、適應和資金支持，但總體而言，國際社會針對適應問題的機制非常有限。適應氣候變化涉及多個部門、各級利益相關主體，這種局面導致適應政策體系相對不完善，執行力得不到保證。氣候變化風險管理是依據風險評估結論，基于經濟社會等因素開展氣候風險管理，進行決策并采取有關措施的過程，涉及成本和收益兩個方面。因此，適應問題不僅涉及風險評估的方法論等科學問題，也涉及風險管理、機制建設、能力提高、國際合作等管理和機制問題。

三、全球氣候治理的文明基礎

人、自然、社會、經濟的相互影響推動了人類文明進步和人類社會發展，人類社會在原始文明和農業文明階段屬于低碳（無碳）發展，工業文明時期進入不可持續的高碳發展，生態文明階段開始可持續的低碳發展，這是一個螺旋式上升的過程，綠色低碳已經成為生態文明的重要特征。杜祥琬：《低碳發展的理論意義和實踐意義》，《閱江學刊》，2018年第1期，第7-16頁。翻閱人類文明發展史，人類社會從原始文明、農業文明進入工業文明和當前的生態文明，人口數量和經濟結構都在發生變化。1963—2018年，世界經濟快速發展，GDP由16243.2億美元增長至857908億美元，增加了近52倍。近兩個世紀以來，全世界人口增長了5倍。1950年以來，世界人口增長呈現明顯的區域差異：發達國家的人口增長速度已經降到很低的水平，一些國家甚至出現了負增長;大多數發展中國家人口增長速度的絕對值雖然不同程度地有所下降，但相對值仍然很高。

（一）全球經濟發展的資源與能源問題

隨著工業化、全球化趨勢的深入，人類對自然資源的需求與日俱增。首先，全球經濟發展與水資源消耗之間出現沖突。目前，世界上許多河流瀕臨枯竭，許多河流受到不同程度的污染，加上全球氣候變化導致一些地區出現水文異常等現象，全球水資源正面臨日益短缺的現實。其次，全球經濟發展與礦產資源消耗之間出現沖突。再次，土地資源出現危機。世界土地資源開發利用中存在的問題主要包括：城市化的加速使大量良田被占用，變成建成區和被水泥、瀝青覆蓋的地面;土地退化嚴重，土壤被侵蝕或被污染，土地沙化、荒漠化、鹽漬化與水澇等現象頻繁發生;危險廢棄物不僅會造成大氣污染、海洋污染，還會導致地下水、地表水和土壤被污染。總而言之，世界人口增長對土地資源構成了巨大的壓力。杜祥琬等：《低碳發展總論》，北京：中國環境出版社，2016年，第17-19頁。

過去的一百多年，發達國家先后借助高碳發展完成了工業化和現代化，能源消耗與溫室氣體排放逐漸成為嚴峻問題。發達國家的工業化進程加速了地球上化石能源的消耗。當今，眾多發展中國家正在步入工業化進程，全球能源消費總量進一步增加，化石能源緊缺已經成為全球經濟發展面臨的一個極為嚴峻的制約因素。1971—2017年，全球一次能源消費量由55億噸石油當量增加至135億噸石油當量，增加了1.5倍，人均能源使用量也在不斷攀升。其中，化石能源占能源消耗總量的最高比重出現在20世紀70年代，之后化石能源占比開始下降，可替代能源和可再生能源占比增加，均保持在10%左右。工業革命的直接社會結果是人口集聚與城市化，進而引發了環境問題。

環境問題是典型的外部性問題。英國學者庇古提出，“邊際私人凈產品”與“邊際社會凈產品”之間的差別是導致外部性的根本原因。溫室氣體排放具有很強的負外部性。排放者對他人和社會造成了不利影響，但是這些負面影響的成本和排放者并不直接相關，排放者不用完全支付成本并承擔后果。而氣候保護則具有很強的正外部性，可以提供具有集體消費品或公共消費品性質的產品。同時，氣候變化具有全球性。氣候變化會對所有國家產生影響，即“全球公共產品”必然影響包括排放者（破壞者）在內的全人類，也將影響人類生存所依托的環境系統和整個地球生態系統。

（二）低碳經濟的提出與實踐

氣候變化看似環境問題，實則反映了經濟競爭、技術進步、能源結構調整和可持續發展等問題。2004年，英國政府首席科學顧問戴維·金撰文指出，相對于強權政治或恐怖主義，異常的全球氣候變化將是人類面對的最大威脅。同年，美國的《氣候突變與美國國家安全》報告指出，未來20年，氣候變化將引發戰爭，加劇自然災害，對全球穩定造成巨大影響。2019年，達沃斯世界經濟論壇發布了《全球風險報告2019》，該報告根據全球風險認知調查的最新排名，從發生概率和影響兩個維度確定了前五大風險，與氣候變化有關的風險位居前列。各國對氣候變化問題高度關注，已在低碳發展問題上達成了共識，開始低碳發展的積極實踐。

“低碳經濟”的概念源于英國政府發布的白皮書。UK Trade & Investment，“Our Energy Future-Creating a Low Carbon Economy”，Feb.24th，2003，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/272061/5761.pdf，Oct.7th，2019.白皮書指出，英國正從能源供應自給自足的時代走向主要依靠進口的時代，到2020年，可能有四分之三的能源需求都要依賴進口。同時，在氣候變暖的威脅下，全球海平面上升將使英國東海岸面臨被淹沒的風險。白皮書提出，到2050年，英國將在1990年的排放水平上減排60%，從根本上使英國成為一個轉向低碳經濟的國家。2006年，經濟學家斯特恩撰寫了《斯特恩報告》，Stern， Stern Review： The Economics of Climate Change， London： London Economic College Press， 2006. 他認為如果全球每年投入GDP的1%用于發展低碳經濟，即可以避免5%～20%的GDP損失。《斯特恩報告》強調了全球向低碳經濟轉型的重要性。之后，英國發布了《氣候變化方案》和《氣候變化與可持續能源法》，并于2008年通過了《氣候變化法》，這被視為全球第一部針對氣候變化的旗艦立法，首次將國家減排目標寫入法律，并為應對氣候變化提供了長期的政策框架和向低碳經濟過渡的長期方案。之后，英國又于2009年發布了《英國低碳過渡計劃》白皮書，概述英國將如何轉變經濟發展方式，確保實現減排目標。潘家華、陳迎、莊貴陽、吳向陽：《英國低碳發展的激勵措施及其借鑒》，《中國經貿導刊》，2006年第18期，第51-52頁。2019年6月，英國議會通過了《氣候變化法》的修訂案，提出到2050年將在1990年的基礎上減排100%。

低碳經濟的概念引發了各國以低碳發展應對氣候變化的信心和興趣。美國雖然沒有加入《京都議定書》等國際減排機制，但是一直注重節能減碳。2007年的《低碳經濟法案》強調要改造傳統高碳產業，注重低碳技術創新，利用市場機制推動企業減碳。該法案表明，低碳經濟將成為美國未來發展的重要戰略選擇。2009年，美國眾議院投票通過了《清潔能源安全法案》，這是一部綜合性的能源法案。該法案的重點內容包括以總量限額交易為基礎的減緩全球變暖計劃，創造數百萬個就業崗位以推動美國經濟復蘇，降低對國外石油的依存度，提升美國能源安全，等等。奧巴馬政府提出的長期戰略計劃是，到2050年在2005年的基礎上減排80%。雖然特朗普政府宣布退出《巴黎協定》是重大的倒退，但是奧巴馬政府研究制定的長期戰略為美國社會堅持低碳發展的政策和行動奠定了基礎。

日本是《京都議定書》的發起國，從20世紀90年代起一直是低碳發展的倡導者與踐行者。日本在2004年啟動了“面向2050年低碳社會情景”的研究，提出了到2050年建成低碳社會的目標和具體對策，包括制度、技術及生活方式等方面的轉變。研究小組于2007年發布了《日本低碳社會情景：2050年的CO2排放在1990年水平上減少70%的可行性研究》，2008年發布了《面向低碳社會的十二大行動》，涵蓋了綠色建筑、物流包裝、城市步行設計、低碳電力、低碳商標等內容。每一項行動背后都有一系列的技術措施、體制改革目標以及相關的激勵性政策。2017年，日本向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交了長期戰略文件，提出到2050年將在2010年的基礎上減排80%。

一直以來，歐盟致力于推動全球應對氣候變化的進程，歐盟內部積極向低碳經濟轉型。2007年，歐盟領導人簽署了關于氣候和能源的一攬子計劃，旨在應對氣候變化，加強能源安全，增強低碳競爭力。2011年3月，歐盟委員會通過了《到2050年將歐盟轉變為具有競爭力的低碳經濟的發展藍圖》，描述了歐盟為實現到2050年溫室氣體在1990年水平上減排80%～95%而采取的成本效益之路。該路線圖還為經濟領域的行業政策、國家和地區的低碳戰略、長期投資等提供了一系列的指導措施。2019年12月，歐盟執委會新上任的主席馮德萊恩發布了《歐洲綠色政綱》，將之前確定的到2030年減碳40%的目標提升為50%～55%，并計劃在2050年實現碳中和。她特別強調，歐洲要成為氣候友好技術的先鋒，整個歐洲將在21世紀中葉實現碳中和，并且“一個都不能少”。這一政策極具雄心。

與此同時，歐盟各成員國也積極出臺各種政策法規，促進本國低碳經濟的發展。德國于2008年通過《可再生能源法案》，為可再生能源的發展提供了良好的環境，至今仍是擴大可再生能源使用最為重要的政策工具。德國還提出，到2050年要在1990年的基礎上減排80%～95%。法國大力發展核能等可再生能源，減少碳排放。法國的目標是，到2050年在1990年的基礎上減排75%。瑞典將低碳經濟的理念落實到生活的每一個細節中，出臺一系列政策措施鼓勵國民使用環保型汽車。丹麥是公認的減少排放做得最好的國家之一，在風能、超超臨界鍋爐等清潔高效能源技術方面擁有很強的優勢。發達國家向低碳經濟轉型，既是國際社會應對氣候變化合作賦予的外部責任，也是實現經濟轉型升級的內部要求。與發達國家相比，發展中國家的碳排放量占全球排放總量的比例較低，受全球氣候變化的影響卻相對較大。如今，發展中國家日益認識到脫貧和可持續發展是一致的，加快低碳轉型是必須的。雖然發展起點低，面臨諸多困難，但各發展中國家已經在制定國家低碳發展戰略和具體政策、增加低碳投資、研發低碳技術、提高能源利用效率、鼓勵低碳消費等方面付出了巨大努力。當前，低碳發展的全球潮流為發展中國家全面推進低碳轉型和可持續發展提供了難得的歷史機遇。

四、中國應對氣候變化的國內挑戰

我國幅員遼闊，資源品種豐富，一些重要資源的擁有量位居世界前列;但是從人均資源占有量來看，我國又是一個“資源小國”，低于世界平均水平。受氣候、地形和歷史等原因的影響，我國資源的地理分布極度不均，資源需求和人口、資源的分布不一致，資源供求不平衡的情況甚至嚴重制約經濟發展。資源利用率低下是我國經濟粗放型發展的重要特征，根據英國石油公司和世界銀行發布的能源消費和GDP數據，與發達國家相比，2015年，我國1萬美元GDP（按匯率計算）的能耗為3.9噸標煤，比全球平均水平高56%，是美國的2.2倍，歐盟的2.8倍，英國的3.9倍。

（一）我國溫室氣體排放現狀

根據《中國氣候變化第二次兩年更新報告》，我國在1994年、2005年、2010年、2012年和2014年的CO2排放量（不包括土地利用及其變化、林業等碳吸收匯）分別為30.7億噸、63.8億噸、87.1億噸、98.9億噸和102.8億噸，2014年的排放量約為1994年的3.3倍。各時段CO2排放量的年均增長率分別為6.9%、6.4%、6.6%和1.9%，CO2排放量快速增長，但2012年后增速趨緩。根據全球碳項目（GCP）提供的數據，1990—2017年，我國CO2排放量在全球排放總量中的比例從10.9%增至27.1%;同期，美國、歐盟、日本占全球排放總量的比例分別從23.0%、20.1%和5.2%下降到14.6%、9.7%和3.3%。1990年以來，全球CO2排放量增長了139.7億噸，中國貢獻了約73.6億噸，占全球增量的52.7%。2006年，中國已經超過美國，成為全球第一大CO2排放國，2012年的排放量超過了美國與歐盟之和。2012年以來，我國CO2排放增速趨緩，占全球排放總量的比例穩定在27%左右。我國的人均CO2排放量從1990年的2.1噸增加到2017年的6.98噸，遠高于印度（1.8噸）和巴西（2.3噸），超過了歐盟（6.96噸），且比世界平均水平高45.8%。但是，我國目前仍低于南非（8.0噸）、日本（9.5噸）和美國（16.2噸），也低于經濟合作與發展組織成員國的平均值（9.8噸）。近30年來，我國CO2累積排放量快速增長，歷史累積排放量僅次于美國和歐盟（圖1）。1870—2017年，我國CO2累積排放量占全球的比例為13.0%，低于美國的25.8%和歐盟的22.3%。但若以1990年為起算點，我國的累積排放量占比將高達五分之一，與美國相當，超過其他國家和集團。

（二）我國應對氣候變化的目標和實踐

發展是人類永恒的主題。二戰后，世界各國關于發展問題的認識經歷了不斷演進提升的過程，西方主流經濟學理論和社會發展實踐經歷了經濟增長、經濟社會協調發展、可持續發展的轉變。經濟發展的內涵從單純的經濟層面逐步擴散到非經濟層面，經濟發展質量由注重單一的數量增長過渡到重視經濟與社會、環境和人的協調發展。這是一種新的發展方式。

在新的發展方式下，發展的核心內容依然是經濟增長，但增加了生態承載力等限制條件，賦予發展更多的內容，包括高效率與可持續、平衡與協調等。中國的“轉方式”發展遵循了發展的動力機制，消除障礙，釋放效率，綜合運用各種促進增長的因素，是尊重生態環境承載力上限的改革與創新。這個過程將以綠色、低碳的服務業和工業為主要產業，以高效、包容、可持續的城鎮化為主要空間載體，以市場為起決定性作用的體制基礎，以法治、服務、高效的政府為治理主體，以科技創新為技術保障，以文化創新提供精神動力并吸引公民社會參與，最關鍵的是以生態、資源、環境的承載力為限，統籌兼顧，實現生態文明。

轉變發展方式具有多重目標，最終是從單純的經濟增長轉向經濟社會的全面發展。經濟發展方式涵蓋了經濟增長方式、產業結構、收入分配、居民生活以及城鄉結構、區域結構、資源利用、生態環境等方面的內容。轉變后的目標具體表現為：全面發展、協調發展、高效發展、普惠發展、可持續發展、具有足夠強的應變能力。

目前，我國正處于工業化和城市化的快速發展期，中國經濟發展產生源源不斷的能源需求，粗放的發展方式和高碳的能源結構導致我國排放量巨大。隨著社會對產品低碳標簽要求的提高，公眾在消費時將越來越偏好低碳產品，勢必使產品供應鏈發生變化，跨國生產商和經銷商在原材料、中間產品和最終消費品的采購中將更多地注重低碳性，強調企業的綠色低碳社會責任，以便提高企業的競爭優勢。因此，如果中國出口的商品不及時消除高碳標簽，將對我國在全球產業鏈中的地位和競爭力產生不利影響。我國的高碳排放和高污染排放是同根同源的，有很強的協同性。粗放的高碳發展已經觸碰了環境容量和氣候容量的底線，潘家華、胡雷：《氣候生產力之要素辨析》，《閱江學刊》，2018年第1期，第17-27頁。改善空氣質量，應對氣候變化是我國經濟社會健康發展的內在需求。同時，低碳發展將催生新型的低碳能源和新興產業，培育新的經濟增長點，提高國家的創新力和競爭力。可見，中國經濟的可持續發展要充分考慮發展和低碳的關系。還應當認識到，由于我國應對氣候變化的中長期發展戰略尚未完全明晰，我國雖然在節能降耗、發展可再生能源、增加碳匯等方面付出了很多的努力，取得了很大的成績，但是經濟社會發展尚未突破沿著高碳發展路徑前進的格局。我國已經建成和正在加速建設的能源系統和各種基礎設施存在被現有高碳技術和消費模式鎖定的風險。

設立我國低碳發展的長期戰略目標，主動將控制碳排放作為經濟社會發展的約束條件，對于推動我國發展方式與消費模式轉型，調整產業結構，促進經濟發展從粗放到集約、內涵式發展具有重要意義。這也是中國融入全球低碳發展浪潮，推動經濟增長與碳排放逐步脫鉤，實現黨的十九大提出的低碳發展、綠色發展、建設美麗中國等目標的必然途徑。

五、中國在全球氣候治理中面臨的新形勢

從1990年至今，隨著溫室氣體排放的加劇和經濟增長格局的變化，國際氣候治理格局也在不斷變化。

（一）全球碳排放、經濟、技術格局的變化

從全球排放格局來看，全球分工引起產業轉移，導致中低端制造業產能向發展中國家大量轉移，發展中國家的溫室氣體排放呈快速上升趨勢，世界碳排放格局隨之發生調整。從未來的排放趨勢來看，由于幾乎所有的發達國家都有溫室氣體總量減排的承諾，包括CO2在內的溫室氣體排放增量將主要來自發展中國家。同時，受到發展中國家經濟快速發展慣性的影響，溫室氣體排放量仍將保持快速上升態勢。

2000年以來，隨著發展中國家尤其是新興經濟體的快速發展，國際經濟格局發生了顯著變化，發達國家占全球經濟總量的份額不斷降低。2000年，發達國家約占全球GDP總量的70%以上，到2017年只有不足58%;另外，很多中低端制造業從發達國家逐漸轉移到發展中國家，國際經貿結構發生調整。發達國家在減排力度、出資意愿、合作方式、貿易保護等方面變得更加保守，不斷對發展中國家提出更有約束力的行動訴求。

當今世界的經濟格局仍主要由發達國家主導，他們掌握技術、制定標準的格局尚未改變，借助先發優勢，牢牢控制了國際技術市場。1985—2006年，發達國家（OECD國家）占全球新增專利技術注冊量的80%以上;2007年以來，發展中國家的專利注冊量快速增長，到2013年幾乎與發達國家持平;此后，發展中國家的占比進一步提高。但是，從核心技術的推廣、應用和收益等方面來看，發達國家依然壟斷著國際技術市場。

（二）國際氣候治理總體格局穩中有變

《巴黎協定》確定了全球氣候治理的總體格局，提高應對氣候變化的能力成為核心。總體而言，雖然南北對立的分界線在一定程度上有所模糊，但是世界格局沒有發生根本性變化。United Nations Environment Programme （UNEP），“The Emissions Gap Report 2016： Annex A.1”，Nov. 2nd，2016， http：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/10570/EGR_2016_Annex_Ch3.pdf？sequence=1&isAllowed=y，Oct. 7th，2019.王利寧、陳文穎：《不同分配方案下各國碳排放額及公平性評價》，《清華大學學報（自然科學版）》，2015年第6期，第672-677頁。 發達國家與發展中國家之間在減排義務分配方面的分歧依舊明顯。2015年簽署的《巴黎協定》強調不分南北、法律表述一致的國家自主貢獻，僅能通過貢獻值的差異看出國家的自我定位差異。20世紀80年代，全球應對氣候變化的基本格局主要分為南北兩大陣營，如今呈現出南北交織、南中泛北、北中分化的局面。王偉光、鄭國光：《應對氣候變化報告（2016）：〈巴黎協定〉重在落實》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第2-3頁。同時，在國際氣候治理中，大國的作用和責任更加突出。氣候變化與科學、能源、經濟、社會、法律、外交等領域的議題相互交織，跨學科的綜合性特征更為突出。以《巴黎協定》為基礎，在未來的全球行動中，發展中國家和發達國家的區分將進一步模糊，共同行動將是大勢所趨。

當前，各國試圖在應對氣候變化的工作過程中抓住經濟發展的機遇，發掘新的經濟增長點。潘家華：《負面沖擊 正向效應——美國總統特朗普宣布退出〈巴黎協定〉的影響分析》，《中國科學院院刊》，2017年第9期，第1014-1021頁。歐盟已經開始實現由負擔向機遇的轉型，發展中國家正在探討應對氣候變化與經濟轉型、生態環境治理的協同發展。認識的深化，減排意愿的增強，氣候治理行動的開展，構成了未來國際氣候治理進程中各方共同開展務實性行動的基本面。可以預見，無論諸如美國退約這樣的“黑天鵝”事件是否發生，國際氣候治理仍將遵循《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》等多方治理機制，持續向前推進。氣候治理的參與主體更趨多元化，在國家發揮主導作用的同時，地方政府、企業、非政府組織、個人等行為主體在應對氣候變化行動中的參與度和影響力也將不斷上升。在市場和非市場機制的補充作用下，支持氣候行動的資金將更多地流向綠色低碳領域。氣候治理的手段和作用不斷豐富，大國互動、雙邊及多邊合作等均不斷推動氣候治理向前發展。

（三）中國面臨的挑戰和機遇

氣候的持續變暖已經明顯影響我國自然生態系統和經濟社會發展，氣候安全問題與生態安全、環境安全、糧食安全、能源安全、國防安全等具有明顯的聯動效應。氣候適應型社會建設和綠色低碳發展是中國實現可持續發展、建設生態文明的重要途徑。黨的十九大提出，到2035年，我國的生態環境將根本好轉，基本實現美麗中國的目標。目前，中國將生態環境與氣候變化問題緊密協同，2035年前可以考慮以生態環境質量與功能改善推動應對氣候變化工作。從聯合國2030年可持續發展目標來看，氣候變化問題的視域更廣，與社會、經濟、環境緊密相關。待2035年美麗中國的目標實現后，中國應將應對氣候變化作為推動實現可持續發展、邁向生態文明更高階段的推動力。

在國際社會上，《巴黎協定》的實施意味著全球氣候治理新體系已經形成，中國是促成《巴黎協定》達成的重要締約方，全球氣候治理是中國展現負責任大國形象的重要途徑之一。巢清塵、 張永香、 高翔、王謀：《巴黎協定——全球氣候治理的新起點》，《氣候變化研究進展》，2016年第1期，第61-67頁。莊貴陽、周偉鐸：《全球氣候治理模式轉變及中國的貢獻》，《當代世界》，2016年第1期，第44-47頁。當前，中國是全球第二大經濟體，又是世界上最大的發展中國家，中國應堅持發展中國家的定位，保持戰略定力，摒棄零和博弈，團結廣大發展中國家，特別是新興發展中大國，積極參與全球治理，擴大發展中國家的話語權，構建合作共贏、公平合理的全球氣候變化治理制度，確保國際規則的有效實施。中國正在大力推動亞洲投資銀行、“一帶一路”倡議等重大舉措的實施，這些都將大大增強中國的國際話語權，拓展發展空間。國際事務難以由一個國家來領導或主導，中國需要處理好引領與量力的關系，既要作出重要貢獻，堅持積極引導的地位，也要量力而行、盡力而為，不承擔力所不及的任務。引導國際治理向著創新、合作、包容、共贏的方向發展，既符合中國的根本利益，也有利于推動《巴黎協定》的實施。

〔責任編輯：沈丹〕