脫貧攻堅中幫扶對象存在的問題與對策

賀東航

2019中央經濟工作會議強調，要確保脫貧攻堅任務如期全面完成?，F階段，我們有必要對這場波瀾壯闊的脫貧攻堅戰作出系統性分析，總結成績，找出問題，以展望未來。

脫貧攻堅決勝階段還存在哪些問題

大扶貧格局下的結構性利益張力。貧困戶與非貧困戶獲得的利益差別較大，一些人爭當貧困戶甚至賴著貧困戶或低保戶的帽子不摘。目前從中央到各地都出臺了相關扶貧惠農政策，但有的地方卻存在層層加碼、“吊大胃口”的現象，讓貧困戶成了“特權戶”。筆者團隊基于湖北、貴州某些貧困縣的調查分析得出：以醫療報銷為例，國定貧困縣貧困戶一般由縣財政購買新農合，零起點享受90%以上的住院報銷比例，有的縣對自費超過8000元的貧困戶進行二次補貼，還從國家補貼基金中拿出20元為貧困戶購買一份商業保險，同時有住院誤工補貼、跨省就醫報銷特殊政策，還可享受數十種慢性病的藥物報銷和簽約家庭醫生服務。而非貧困戶僅有65%—80%的住院報銷比例，不能享受其他醫療政策。產業發展補貼、無息無擔保貸款等也是如此。可見，扶貧資源分配的“懸崖效應”是導致部分貧困戶即使達到脫貧標準也要想方設法賴著不脫貧摘帽的制度性因素。

貧困村與非貧困村之間出現“倒掛現象”。近年來，非貧困村和貧困村由于享受的扶貧資源不同，貧困村被納入重點扶貧計劃，項目資金重點傾斜，受領導重點關懷，一些貧困村的日常辦公經費、基礎設施等遠遠超過了非貧困村。我們在調研中發現，湖南省漢壽縣巖汪湖鎮某省級貧困村有745戶3022人，其中有貧困戶108個、貧困人口399人，貧困人口占該村人口13%。2015年至2017年，在市級單位幫扶下，該村獲得的項目投入經費多達2208.6萬元，全村人均享受項目資金7300多元，村莊道路、農田水利、文化活動場所、村級黨群活動中心等村內基礎設施大變樣。同樣在漢壽縣豐家鋪鎮一個非貧困村，由于沒有“貧困帽子”和項目安排，各種專項扶貧資金無法顧及，2016年該村只爭取到專項資金2萬元，基礎設施建設基本沒有變化。這種資源分配失衡后果就是一些村莊和一些人把賴著貧困村和貧困戶指標當成他們的“理性”選擇。

“等、靠、要”的心理。這類貧困戶群體分為兩類，第一類為“等、靠”群體。他們往往是體力或者智力精神存在一些缺失的農戶，加上父輩的貧困代際傳遞或不幸遭遇，使這一類貧困戶長期處于村莊社會的邊緣地位，為周圍村民所輕視，在這類人看來，生活缺乏“奔頭”，奮斗沒有意義?？陀^而言，在文化素質、社會資本、技術等方面難以滿足發展產業的需要。例如，2015年國家統計局安徽調查總隊發布的貧困調查報告顯示，安徽全省200.7萬戶貧困戶中，因病因殘而致貧的有86.8萬戶，占43.2%;其次是勞動力素質低，如智障、精神疾病等，占13.8%;還有是家庭無合格勞動力，占13.5%。這類農戶多是因長期疾病或生理遺傳導致的弱勞動力，他們往往把干部幫扶和國家扶貧政策理解為解決自身基本溫飽的收入來源，除此基本需求外就沒有奮斗目標了。無論干部怎么勸服、幫扶他們發展種養殖、務工，都不能喚起他們的興趣，甚至出現“希望政府幫其找媳婦”的需求?？傊@類貧困戶缺少脫貧內生動力，客觀上是因自身條件所致，主觀上是因貧困文化所致。第二類為“要”群體。這類群體的貧困戶深知政府扶貧考核壓力大，借此向政府扶貧干部施壓，索要各種扶貧政策，而不管自身是否符合條件。我們在貴州某貧困縣農村調研時發現當地政府出臺了養豬、養羊、養牛的補貼政策，還有農戶可向政府申請發放免費的豬仔、羊仔、牛仔。某貧困戶主要是兩個60多歲的老年人，看到另一年輕貧困戶領到牛仔發展養牛就羨慕不已，強烈要求扶貧干部將送給他家的豬仔換成牛仔，干部多次勸阻該戶不適合養牛，但是該戶仍堅持，后來得到牛仔后又轉賣他人，坐收漁翁之利。如此一來，“伸手要政策”成為一些貧困戶的常態，扶貧干部礙于“一票否決”壓力只能盡力滿足。還有一些貧困戶由于貧困文化的長期存在，陷入不愿發展、安于現狀的境地。

邊緣貧困群體的相對貧困問題難以兼顧。目前精準扶貧的識別標準是以消除絕對貧困為主，而在農村存在大量邊緣貧困戶的相對貧困狀況（農村貧困戶的識別誤差往往會有200—300元出入，從統計學意義上來說是沒有差別的）。這些邊緣貧困戶的自身發展能力有限，卻難以得到國家扶貧政策的傾斜，導致他們隨時可能落入貧困。以河南省永城市為例，該市建檔立卡貧困人口46096人。2018年通過對永城市裴橋鎮“邊緣戶”的調研后發現，該鎮有2000多戶生活于貧困線附近的“邊緣戶”，計8000人左右，他們雖然沒有被識別為建檔立卡貧困戶，但是其家庭是存在實際困難的，應當和建檔立卡貧困戶一樣，也需要得到政府的幫助。

以上問題如果不加以制約和改變，就會對脫貧攻堅成果造成四個不利的影響。首先，扶貧效益低。如果沒有貧困戶自身努力投入相配合，扶貧就會出現“干部運動，農戶靜止”的局勢，扶貧資金與干部幫扶只能滿足貧困戶基本溫飽要求，紓解一時之困，無法徹底拔掉“窮根”。其次，影響社會風氣，制造群眾怨氣。部分群眾的“等靠要”思想一旦得不到制約，不可避免地就會被其他貧困戶所效仿，不利于形成“脫貧光榮、自我奮斗”的良好社會氛圍。由于當前脫貧攻堅的目標群體是貧困戶，大部分的扶貧政策和發展機會都傾斜于貧困戶，非貧困戶被排斥在政策紅利之外。如果貧困戶不能積極利用好扶貧資源，只是一味索取，就會造成社會不平衡。長此以往貧困戶與非貧困戶的政策受益懸殊會制造群眾怨氣。再次，打擊扶貧干部的工作積極性和獲得感，制約脫貧攻堅的前進步伐。最后，會造成一些脫貧安置點“穩不住”。以我們曾經調研的福建省閩東北某鎮為例，該鎮有175個搬遷戶，來自七八個村莊，大的村莊搬遷戶有100多戶，小的村莊搬遷戶有20多戶，村民事務無人受理，垃圾隨處堆放，治安案件不斷發生，困難群眾實現真脫貧還有待探索。

如何做好幫扶對象工作

要做好幫扶對象工作，關鍵是將脫貧攻堅和鄉村振興戰略進行有機銜接，充分發揮鄉村振興戰略的政策效能，解決幫扶對象的問題。

通過鄉村振興戰略來擴大政策的受眾面。地方政府應充分利用鄉村振興的政策均衡性。在打贏脫貧攻堅戰總體目標的要求下，統籌脫貧攻堅與鄉村振興的專項財政資金，顧及非貧困戶和邊緣戶的合理利益訴求。并在不觸碰政策紅線的情況下，從產業、教育、醫療、生態等方面制定普惠型政策，惠及全體農戶，給非貧困戶和貧困戶同時輸送致富機遇，積極搭建非貧困戶和貧困戶的合作帶動機制和利益共享機制，全面提高貧困戶與非貧困戶滿意度。

通過鄉村振興戰略來形成產業的可持續發展。以鄉村振興戰略對接“產業脫貧”和“產業振興”，結合本地區域特色，借助內外的市場主體需求，延伸產業鏈，順勢構筑產業高地。干部要以“功成不必在我、建功必定有我”的精神，細化落實可持續發展產業項目。一是通過鄉村產業振興來實現“以短養長”，增加“造血”功能和“長期見效”產業。二是在鄉村振興過程中增設反映產業持續健康發展的長期績效考評指標，減少對扶貧項目的短期化導向，引導貧困地區發展產業扶貧在“快”與“好”之間取得平衡。三是在實施旅游產業扶貧攻堅中，要從整體角度、長遠角度來考慮旅游開發與自然環境的協調并進。通過鄉村旅游產業振興和生態振興的兩個規劃，建立健全旅游扶貧保護制度，保證旅游扶貧產業發展長盛不衰。

加強研究與建立貧困村產業幫扶可續性指標，用以評估扶貧產業是否存在短期主義;同時，扶貧干部也要做好與幫扶對象的解釋工作，設立“脫貧不脫政策”的緩沖期和逐漸減少幫扶的心理適應過程。地方政府應該顧及非貧困戶和邊緣戶的合理利益訴求，統籌脫貧攻堅與鄉村振興的專項財政資金，在不觸碰政策紅線的情況下，從產業、教育、醫療、生態等方面制定普惠型政策，惠及全體農戶，積極搭建幫扶對象聯動機制。

要加大鄉村振興系統性制度建構。精準扶貧政策進村入戶后，其經濟效應已經顯現，相對而言，政策的社會效應和政治效應還未完全呈現。在鄉村振興戰略政策的貫徹落實過程中，要注重經濟效應、政治效應和社會效應的全面發揮、相互轉化與和諧共振，要以相對較低的政策成本釋放更大的政治效應、經濟效應和社會效應。

因此，必須依托系統性制度建構。一是通過鄉村人才振興的若干政策，結合勞動、民政、扶貧等部門對幫扶對象農戶進行培訓，建立幫扶對象的教育培訓機制。二是通過“鄉村文化振興”的若干政策，提升幫扶對象農戶的融合凝聚力、歸屬感和可持續發展感。三是在有幫扶對象集中的安置區形成“一部二會三平臺”（黨支部、村民委員會、理事會、公共服務平臺、居民議事平臺、文化娛樂平臺）組織體系，建立適合集中安置區管理的相關制度規定，合理優化，讓幫扶對象所在的安置點成為有機的社區。四是建立幫扶對象的長效經費保障機制。未來應在鄉村振興政策經費中每年繼續列支一部分用于脫貧攻堅費用。五是鄉村振興戰略中的產業、生態、文化、人才、組織振興可以繼續含有“產業扶貧”“生態扶貧”“文化扶貧”“人才扶貧”和“組織扶貧”政策。六是針對農民教育、醫療等方面的開支不斷上漲的現實和全面脫貧的要求，在統籌農民接納程度和財政承受能力的基礎上，發揮鄉村振興戰略的惠農效力。

開展多種形式的扶貧扶志活動樹立健康三觀。充分開展扶貧扶志行動，提高幫扶對象的自我發展能力，要從根本上調動幫扶對象的意愿，充分發揮個人的主觀能動性，開展道德評議活動，曝光反面典型、鞭策后進。樹立脫貧光榮導向，促進群眾見賢思齊、自我矯正、勤勞致富。探索出一條財政兜底、精準保障、社會參與的教育扶貧路徑，將扶智扶志教育融入其中，徹底阻斷貧困代際傳遞。

設置合理的獎懲機制，消除“干部干，群眾看”的局面。政府可設立一些獎懲辦法來激勵貧困戶。前提是中央政府要給予地方獎懲貧困戶的權限，允許地方政府自主創新，對努力爭取脫貧摘帽的群眾給予物質和精神獎勵機制，對于部分貧困戶“等靠要”行為甚至浪費扶貧資源的行為予以懲處措施。如按感恩意識強、致富動力強、誠實守信強和遵紀守法好、環境衛生好、教育支持好、家庭和睦好的“三強四好”評選標準，全面實施貧困戶“星級評定”激勵機制。在扶貧領域總結推廣民政領域對“低保福利依賴問題”建立的約束機制，如《社會救助暫行辦法》明確規定，低保家庭中有勞動能力但未就業的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作;無正當理由，連續3次拒絕接受介紹與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當減發或者停發其本人的最低生活保障金。

進一步精準識別“等靠要”貧困戶之根源，劃細類別給予幫扶措施。例如，對于有精神問題的貧困戶應送去相應的專業精神衛生機構治療，對智力障礙或身體殘疾的貧困戶要根據其勞動能力狀況給予關懷幫助，可以通過政府購買服務方式引入專業社工組織為他們賦能培力，幫助其發展力所能及的產業;對于無勞動力的老年農戶、孤兒、亞孤兒群體施行民政救助，將其從貧困治理對象轉為政府兜底的民政救助對象。

在長期困擾我國鄉村絕對貧困基本消除之后，我國鄉村將進入一個以次生貧困為特點的治理階段，這需要改變原有脫貧思維及路徑，需要規劃設計與鄉村振興戰略和城鄉融合的扶貧政策，從根本上鞏固脫貧攻堅成果。

（人民論壇網2020年2月13日）