土地承包期延長對農地流轉市場的影響

董麗芳　王心悅　胡斌斌

摘要：文章結合科斯定理和供求理論，分析了農地承包關系的穩定對土地流轉市場供求關系的影響。結合蘇南蘇北的調研數據，理論推斷基本得到印證：延包政策確實使農戶的土地流轉決策更加放心;承包關系的穩定將使農地的需求量大大提升，但農地供給量的增減并不能斷定;延包政策使農地需求者預期到土地流轉的成本會上升。

關鍵詞：土地承包期;土地流轉;供求關系

一、引言

自二十世紀七十年代末以來，我國逐步形成了具有鮮明中國特色的農地制度，即農村土地實行“兩權分離”，所有權歸集體，承包經營權（使用權）歸農戶。近四十年的實踐表明，這一制度適合我國社會主義初級階段的國情農情。但隨著新時代的到來，農民對土地的依賴程度下降，土地承包關系面臨新的挑戰。

改革開放以來，我國農村土地已開展了兩輪承包。第一輪從1978年開始，承包期15年，最早的地區在1993年到期。1993年11月，中央發文明確第二輪土地承包期延長30年，大多數地區的第二輪承包將從2023年起陸續到期，農業發展陷入再徘徊。近些年來，農民及新型農業經營主體都對第二輪土地承包期到期后，土地是否會調整或者被收回的問題十分關心，擔心承包地到期后，土地調整會影響土地的繼續使用和租用，影響生產和資金投入。針對以上問題，2017年10月18日十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。三輪加在一起，農村土地承包關系將保持穩定長達75年，體現了政策的穩定性、連續性，為農民及新型農業經營主體吃了一顆“定心丸”，必將對今后農村經濟改革與發展產生深遠的影響。

目前土地流轉的形式日益豐富，流轉面積日益增大。而土地流轉必然受土地權屬的制約，承包關系的穩定對于土地流轉意義重大。土地承包期的長短直接反映承包關系的穩定與否。錢忠好（2002）指出：農地承包經營權的界定狀況及其產權安排也會對農地市場機制作用的發揮起著極大的影響作用;郭貫成（2009）指出：安全的產權可以使農民對土地產權形成穩定的預期，有助于農民通過土地產權流轉而獲得穩定的收益;仇童偉等（2016）的研究進一步指出，不穩定的農地產權會增加農地流轉的交易費用，而交易費用的增加又會阻礙農戶農地流轉的行為。可見，穩定的承包關系會增加對土地流轉的認同感和“安全感”，提高參與土地流轉的積極性。

從二輪承包政策的效果來看，政策的推行確實為農地承包經營權的市場流轉提供了政策支撐和制度保障，但是并未產生如理論界所預期的農地承包經營權市場流轉高潮的到來，就總體水平而言，農地承包經營權流轉仍是以行政性調整為主。此次三輪延包能否適應當下形勢，實現穩定產權的職能，對土地流轉產生積極的影響，還需時間的驗證。囿于政策影響的滯后性，三輪延包對農戶土地流轉的影響還未出現實證研究。本研究于政策出臺后1年展開實地調研，基于蘇南蘇北農戶的調研數據，探討了土地承包期再延長三十年對土地流轉市場供求關系的影響，回應了社會各界對于政策效果的關注。

二、理論分析

農戶的土地流轉決策必然受到農地流轉市場價格的影響，農戶的土地流轉行為也影響著農地流轉市場的供求關系。農地承包經營權對農地市場的影響機制有兩種方式：其一，農地承包經營權的穩定會促進農地邊際報酬和邊際成本的提高;其二，不同的農地承包經營權安排會影響到農地市場交易費用的大小以及交易費用在交易雙方當事人之間的分配比例，進而影響到交易能否順利進行。

對流入土地的農戶而言，若農地承包關系不穩定，則農戶土地投入的積極性降低，從而導致土地的邊際報酬下降，土地經營的邊際收益也降低，則農戶的土地購買規模曲線由MR變為MR1。此時，若購買土地的邊際成本不變，則農戶的最優土地購買規模由Qb1降至Qb2，表明此時農地需求不足。

同時，農地承包關系的不穩定導致交易雙方缺失安全交易的保障，承包經營權交易受阻。這會增加農地購買的邊際成本，即邊際成本由P變為曲線P+Cb。此時，若農地經營邊際報酬曲線既定則農戶的農地最優經營規模將變為Qb1，即降低了農戶的農地有效需求。

綜合考慮以上二者，則不穩定的土地承包權將導致農戶的最優農地購買規模由Qb1變為了Qb2，導致市場需求嚴重不足。三輪延包政策將進一步穩定土地承包權，預期土地市場的需求量將大大提升。

對于流出土地的農戶而言，若農地承包關系不穩定，則農戶經營土地的積極性就要降低，進而導致銷售土地的邊際報酬和邊際收益下降，則農戶的土地購買規模曲線由MR變為MR1。此時，若購買土地的邊際收益不變，則農戶的最優土地銷售規模由Qs1降至Qs2，即表明此時農地供給不足。

同時，農地承包關系的不穩定導致交易雙方缺失安全交易的保障，承包經營權交易受阻。這會導致農地銷售成本增加，即農地銷售收益減少，邊際收益由P變為曲線P-Cs。此時，若農地經營邊際報酬曲線既定，則農戶的農地最優銷售規模將變為Qb1，即增加了農戶的農地有效供給。

綜合考慮以上兩點，農地承包經營權的不穩定對農地市場供給的影響取決于正向作用和反向作用的大小。即土地承包期再延長三十年也能致使土地供應量增加，也可能導致土地供應量減少。

三、數據來源與實證分析

（一）樣本來源

本文數據是2018年8月至11月課題組走訪江蘇省農村獲得，調查區域涉及徐州市沛縣張寨鎮陳油坊村（含若干自然村）和宜興市楊巷鎮金紫村、鎮龍村、鄔泉村，可以代表蘇北欠發達農村和蘇南發達農村。問卷內容主要包括被調查者基本信息情況、農戶家庭特征、農戶農地經營現狀、農戶農地承包期、延包前后農戶農地利用行為及思想轉變等方面的內容。調查共發放農戶問卷300份，剔除37份缺、漏重要問題答案的問卷，回收有效問卷263份，有效回收率為87.67%。其中，有效樣本包括徐州的92個農戶和宜興的171個農戶。

（二）樣本農戶的基本情況

表1顯示，調查區域樣本農戶平均年齡大于60歲，戶主的文化程度普遍較低，平均為小學至初中的水平。蘇南蘇北家庭人均承包地面積均小于兩畝，說明土地破碎化嚴重，蘇北地區家庭人均承包地面積略高于蘇南地區。蘇南發達農村的家庭非農就業人口比例和非農收入占家庭總收入的比例均高于蘇北欠發達農村。同時，二者非農業收入占家庭總收入的均值均大于50%，表明農村青壯年勞動力外流，農業生產已不再是家庭收入最主要的來源。

（三）延包政策對農地規模經營意愿的影響

從政策制定者的角度出發，穩定的承包期有利于促進農戶農地規模經營意愿。針對“延包政策出臺后，您希望土地經營規模如何改變？”這一問題，約1/2的蘇南農戶選擇“沒想過”，但支持縮小土地經營規模的農戶大于支持擴大土地經營規模的農戶。對于蘇北農戶而言，約一半的農戶支持保持當下的土地經營規模不變，且支持縮小土地經營規模的農戶仍然大于支持擴大土地經營規模的農戶。

結合調研實況，希望縮小經營規模的理由如下：1.?家庭內農業勞動力不足，當下農村主要務農人員為老年男性和女性;2.?農業經營收入微薄，勞動力在職業選擇上更傾向于非農就業;3.?土地過于破碎和分散，農業經營費時費力。希望擴大土地經營規模的原因：一是穩定的承包權更有利于土地長期投資;二是家庭農業勞動力有所剩余。同時，對比蘇南蘇北，蘇南農戶更傾向于選擇“沒想過”。“沒想過”的主要原因是不關注土地政策。對于蘇北欠發達地區的農戶而言，農業經營仍然在家庭收入中戰友較大比重，農業政策的發展時刻牽動人心，因此更愿意對關乎自身利益的土地政策作出思考。

（四）延包政策對土地流轉意愿的影響

針對延包政策對農戶土地流轉意愿的影響，由表3可得：穩定的承包關系確實使得農戶的土地流轉行為更加放心;對于蘇南農戶而言，延包政策出臺后，更多的農戶更加愿意流出土地，即農地承包關系的穩定使農戶經營土地的積極性增加，進而導致銷售土地的邊際報酬和邊際收益增加，此時土地市場上土地的供應量增加，符合理論推斷;對于蘇北農戶而言，政策的出臺使得其土地流轉的決策更加謹慎，或者政策并不會對其土地流轉的決策產生促進作用;對比蘇南蘇北地區的農戶，延包政策對蘇南農戶的流出土地決策的影響最大，符合政策設計者的初衷;蘇南蘇北的農戶大多不愿意流入土地而成為種糧大戶，理論分析中所預測的人“土地需求量”大大增加并未實現。其原因可能是，擁有資本和技術的新型農業經營主體才是最大的土地需求者，而本次調查對象大多是小農戶，并未涉及新型農業經營主體，致使數據產生加大誤差。

（五）延包政策對預期土地流轉價格的影響

農戶預期的土地流轉價格會影響其土地流轉的決策，同時，其土地流轉的決策也會影響最終土地流轉的市場價格。針對延包政策對農戶預期土地流轉價格的影響，由表4可知：1.?對于多數土地待購買者而言，預期購買土地的成本將升高。參考土地購買者角度的理論分析，土地的需求量將大大提升，固其自然預期土地購買的成本升高，符合理論推斷。2.?對于多數土地待出讓者而言，流出土地的預期價格并不會因為承包權的穩定而升高。參考土地銷售者角度的理論分析，承包關系的穩定并不一定會使土地的供應量增加或者減少，固其從自身角度出發無法對流出土地的價格作出有效預估，符合理論推斷。3.?對于政策出臺后預期土地流轉價格，蘇南蘇北并未表現出明顯差異。

四、結論與建議

推動農地流轉是促進農地規模經營、解決三農問題的重要手段。穩定、明確、完全的農地承包權是實現農地流轉的先決條件。農地產權的穩定性再一次通過政策得以強化，為更深更廣的土地流轉市場的形成創造了條件。將科斯定理和供求理論應用于土地流轉市場，再結合蘇南蘇北的農戶調研數據，可以得出以下結論：延包政策確實使農戶的土地流轉決策更加放心;承包關系的穩定將使得農地的需求量大大提升，但農地供給量的增減并不能斷定;延包政策使農地需求者預期到土地流轉的成本會上升。

根據以上結論，可得幾點重要的政策啟示：穩定農地產權應是一套組合拳。國家在延包的背景下還應繼續做好土地確權和等級頒證工作，確保農地產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢。規范土地流轉程序，確保流轉雙方當事人合法權益均不受侵害。建立和完善土地流轉市場監管機制，保證土地流轉市場供需平衡。

參考文獻：

[1]錢忠好.農村土地承包經營權產權殘缺與市場流轉困境：理論與政策分析[J].管理世界，2002（06）.

[2]郭貫成.不同經濟發達地區集體土地流轉產權制度影響的計量分析——基于江蘇省339個農戶的問卷調查[A].中國土地學會、中國土地勘測規劃院、國土資源部土地利用重點實驗室.2009年中國土地學會學術年會論文集[C].中國土地學會、中國土地勘測規劃院、國土資源部土地利用重點實驗室：中國土地學會，2009.

[3]仇童偉，沈怡，馬賢磊.土地產權環境對農民產權安全認知偏差的影響——基于不同類型農戶的比較分析[J].南京農業大學學報（社會科學版），2016（01）.

*本文屬江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計項目《農戶對土地承包期再延長三十年的反響——基于蘇南-蘇中-蘇北農戶的調查》（編號：201810307069X）研究成果。

（作者單位：南京農業大學公共管理學院）