論我國環境污染第三方治理的立法問題與對策

栗佳鈺

(武漢大學環境法研究所 湖北 武漢 430000)

一、引言

隨著我國對環境保護的日益重視，環保產業大量衍生，致使環境污染第三方治理機構也日益壯大，環保部于2011年4月發布的《關于環保系統進一步推動產業環保產業發展的指導意見》以及國務院辦公廳在2015年1月發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，均對我國第三方環境服務予以提及，并強調將市場化運作與環境污染治理相結合，通過市場化的調節使得環境污染治理轉移至更專業的治理主體，從而使排污企業更專注于企業生產，使環保與生產得到了更好的平衡，為環境污染第三方治理模式的推廣提供了政策保障。

但是，由于我國環境污染第三方環境模式起步較晚，對其進行專門規制的法律法規制度較少，同時，環境污染第三方治理所涉及的法律責任關系錯綜復雜，對其在實踐中所涉及的民事、行政、刑事責任的認定與歸責則較為困難。諸如環境污染第三方治理機構否能成為環境行政法律關系相對人，目前的法律體系并無對第三方環境服務公司是否能作為環境行政管理中的行政相對人的規定，行政機關往往難以對第三方治理機構的法律責任直接予以認定，使得第三方治污主體參與下的監管效率較低，更是第三方治理模式有序發展中的阻礙。①因而填補相關立法空白，明晰第三方與排污主體之間應承擔的法律責任，在實踐中極為必要與迫切，對于促進環境污染第三方治理機構的發展、環境污染第三方治理的良好運作以及提高環境保護主管部門的日常監管效率更是極具意義。

二、環境污染第三方治理所涉及的法律關系

企業環境污染第三方治理法律關系是指在環境服務公司治理污染的過程中形成的排污企業、第三方以及管理者的各種意志行為、社會關系受到污染防治法律規范的調整，最終使社會關系與法律規范相結合所形成的環境污染第三方治理法律關系。環境污染第三方治理運行的整個過程中，所涉及的主體主要有行政機關、排污企業與第三方治污企業，其中以第三方治污企業為中心所構成的法律關系為排污企業與第三方治污企業，行政機關與第三方治污企業兩對法律關系。

(一)排污企業與第三方治污企業

排污企業與第三方治污企業以市場主體的身份在協商一致后簽訂委托治理合同，所調整的關系也是市場主體間的關系，排污企業與第三方治污企業之間簽訂的合同屬于民事合同，受《合同法》調整。呂忠梅教授也認為環境污染第三方治理合同是環境民事合同，是“自然人與自然人、企業與企業、自然人與企業之間依公平自愿原則依法簽訂的具有明確權利、義務關系的，以防治和處理污染、保護和改善環境為目的的契約”。②在第三方治理模式下所涉及的法律客體則是第三方治污企業與排污企業之間權利義務所指向的對象，即排污企業支付合同約定費用、第三方治污治理機構提供合同約定的服務。因此該模式下法律關系的內容則是排污企業享有的接受第三方治理機構環境服務的權利和支付合同約定費用的義務，與第三方治理機構所享有的接受約定費用給付和提供合同約定環境服務的義務。如若一方主體未能依約履行相應的義務，則需要承擔相應的環境民事法律責任，通說認為，此處的環境民事法律責任既包括環境違約民事責任，也包括環境侵權民事責任。

(二)行政機關與第三方治污企業

立法與實踐中的規定與做法往往是將排污企業明確規定為行政法律關系的相對人，因此無論排污行為是由排污企業還是第三方治理機構做出時，行政機關可據以追責的只有排污企業，對第三方治理主體只能由排污企業根據委托治理合同中的責任約定由排污企業主張相關權利，第三方治污主體承擔的只是相應的違約責任，并沒有實現環境行政法律責任的真正轉移，從而引發了私法性質的違約責任和環境行政法律責任的沖突，更是使行政主管部門的執法面臨困境。故而，行政機關與第三方治污企業之間的環境法律關系，急需相關立法對其進行規制，以填補環境污染第三方治理在環境行政處罰中的法律空白與漏洞。

三、我國環境污染第三方治理立法現狀

我國目前在法律層面涉及環境污染第三方治理的是新修訂的《環境保護法》第65條，③但是該條的規定仍較為模糊，對于環境污染第三方治理機構是否可以包含在上述環境服務機構中，行政機關是否能夠依據該條對環境污染第三方治理機構進行行政處罰責令第三方機構承擔行政責任并仍有待商榷。同時該條對于環境服務機構的可追責行為僅限于弄虛作假行為，最高法2017年司法解釋中規定了四種可認定為條弄虛作假的情形，對于《環境保護法》65條的認定予以明確，但是根據該條規定及相關司法解釋可知，第65條對于環境污染第三方治污機構的效力較低，且可適用范圍較小。很難作為行政機關對第三方治污機構進行處罰追責的法律依據。

在行政法規層面，2013年《城鎮排水與污水處理條例》中規定，當污水處理設施運維單位存在無法安全運行等情形時，主管部門可要求其采取措施限期整改，也可以終止維護運營合同。污水處理設施運維單位由于自身過錯導致環境損害并造成損失的，依法應當承擔法律責任。該條例中的污水處理設施維護運維單位即本文所討論的環境污染第三方治理企業，且對運維單位的違法行為及行政機關可予以采取的行政處罰情節予以了明確規定。

在指導性文件中也存在對第三方治污企業的相關規定，2014年國務院辦公廳的《意見》中對排污企業的責任做出了規定，即排污企業承擔主體責任，第三方治污企業承擔約定的責任，同時《意見》也提出要抓緊出臺相關法律法規，對雙方責任作出更細致的規范。2015年《關于在燃煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》中除沿用《意見》中的關于責任的規定外，還規定了環境服務公司存在弄虛作假行為的，不僅要承擔法定責任和合同中的約定責任，造成環境污染和生態破壞的還要承擔連帶責任。2017年環境保護部《實施意見》對排污企業和第三方治污企業法律責任的規制，依然沿用了上述《意見》中的規定，并未作出進一步的規范。

同時，全國部分省市地方根據國務院《意見》出臺環境污染治理第三方實施方案與實施意見等，如廈門市根據《意見》于2016年12月出臺《廈門市人民政府關于推行環境污染第三方治理的意見》，其中規定，排污企業是污染治理主體，依法承擔排放污染的相關法律責任；第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，進行有效治理，承擔約定的污染治理責任。④綜合各個省市關于環境污染治理所出臺的方案與意見等，對于排污企業與第三方治污企業責任承擔的規定大同小異，承擔污染治理主體責任的仍是排污企業，對第三方治理企業的追責情形則仍是在《環境保護法》的框架下予以設定。

四、存在的問題

(一)立法層面缺失

綜上可知，我國關于環境污染第三方治理的相關立法較為匱乏，首個明確提出環境污染第三方治理的是國務院辦公廳發布的《關于推行環境污染第三方治理的意見》。但是依據《立法法》相關規定，該《意見》屬于國家政策性文件，其具有的只是指導性的功能，難以作為實踐中行政機關的執法依據。同時，在環境行政監管中，我國并沒有明確法律條款規定環境污染治理第三方企業可以成為我國環境行政管理中的行政相對人，亦規定行政機關可以直接追究第三方治污企業的行政責任，即使第三方治污企業參與其中，可供追責的行政相對人也只有排污企業，故而第三方治污企業難以成為被監管的對象第三方企業環境污染治理中原本因違法行為所應承擔的環境行政責任則轉移給排污企業，其所應承擔的“公法”上的責任則轉化為“私法”上的違約責任，使行政主體對其的監管無依據可遵循。

(二)監管主體不明確

目前，我國環境污染第三方治理模式的發展與行政部門的監管效率并不匹配，這實際上并不利于第三方治理行業的長遠發展。盡管從2014年以來，國務院辦公廳出臺了相關文件要求加強環境執法監管，落實社會主體責任，但從當下的立法與司法實踐來看，第三方機構參與的環境治理中，處于被監管重心的仍是排污企業，環保部門對第三方的監管仍處于缺位狀態。同時2014年國家環保部發布相關文件取消了對第三方環境服務企業進入市場的資格審查，致使政府監管難度進一步增大。隨著經濟的快速發展，各地新建的工業企業日益增多，環境污染問題日趨復雜多樣，加大了環境監管部門的工作難度。同時，我國環境下行政監管主體力量薄弱，環境問題的復雜多樣對于監管人員的能力和水平要求也原來越高，雖然環保監管部門持續加大了對環境污染企業的懲處力度與監管問責，但是仍然會出現監管漏洞，進一步加大了監管的難度。

(三)法律責任界定不清晰

我國現行法律對排污責任的轉移缺少相應的依據，二者之間僅僅依據合同約定難以將其責任完全厘清，排污企業委托第三方治理主體進行污染治理，但是排污企業違法或者超標排污，以及經過第三方治理后仍然出現了環境損害結果時，承擔法律責任主體的認定則無相關法律依據可據以引用。⑤在實踐中，相關法律法規往往對排污企業予以明確規定和導向，使得執法力量集中于排污企業這一主體，第三方治理企業在監管中往往成為被忽視的對象，或是即使第三方治理企業的污染行為被行政執法部門予以注意，但因執法部門執法無據而不了了之，故而因排污企業與第三方主體之間的法律責任劃分不清晰，或者說對于對于第三方主體的責任規定條款處于空白，使得行政機關在實踐中對其真正擔責主體難以認定，在此種情形下通常是由排污企業承擔全部行政責任，那么則是相當于以民事合同的形式轉移了環境行政責任，使得行政責任失去了初衷，行政處罰因此失衡。

五、對策

(一)填補立法缺失，確定第三方治污企業的行政相對人地位

目前，我國對于環境污染第三方治理只是出臺了相關政策，但缺乏專門性立法，尤其是高位階的法律規定更是空白，所以應當在《環境保護法》中增加關于環境污染第三方治理的條款，為第三方環保產業的健康發展提供法律支撐。實踐中在第三方環境服務公司對污染物具有掌控力，而且因為自己的過錯，污染物沒有合理處置造成環境損害，卻又不用承擔行政責任，反而是排污企業承擔不屬于自身的責任，不僅對排污企業不公平，行政處罰更失去了本該有的作用和目的，故而是要將第三方納入行政相對人的范圍。第三方治理企業是治污的行為主體，如果有違法行為，就一定要承擔環境行政責任。⑥

(二)明確環境污染第三方治理的監管主體

從行政的角度，加強對第三方治理機構的監管，首先要明確監管部門。在不同的治理環節可能會接入不同的部門，因而，環境行政主管部門、環境監測站需要同其他各級相關行政進行有效配合，對其進行有效監管。⑦其次，為保證監管主體在執法過程中有法可依，需制定配套的管理辦法和行業規定。同時，第三方治理主體應主動接受監督，信息公開則是其主動接受監督中必不可少的一環，故而相關部門還應促使環境污染治理企業的信息公開機制有效實施，排污企業、行政主管部門與第三方治理企業應當保持高效、透明的溝通，治污的相關數據與資料能夠實時共享，以便于市場的檢驗與政府的監管。

(三)明晰排污企業與第三方治污企業的法律責任

解決第三方治理在現實中所遇障礙的關鍵，就是需要對排污企業與第三方治理機構的法律責任予以明確界定，在有關法律法規中明確環境污染第三方治理的合法性，界定相關主體的權責關系。⑧若污染產生源頭是排污企業，那么則不存在對于第三方治理企業的責任認定問題，但是若排污行為由第三方治污企業獨立做出或者由排污企業與第三方治污企業共同導致，則應根據雙方合作模式、具體的環境違法行為進行具體界定，對二者的法律責任的分類予以界定。⑨明晰環境污染第三方治理模式下各主體的法律責任的承擔問題，不僅有利于該模式的推行和污染物的高效治理，更是符合公平正義的法律理念、符合生態文明社會的要求。

【注釋】

①參見彭璞：《環境污染第三方治理模式下法律責任承擔問題研究》，《環境與可持續發展》2019年第4期。

②呂忠梅：《環境法原理》，上海：復旦大學出版社，2000年，第158頁。

③《環境保護法》第65條：環境影響評價機構、環境監測機構及從事環境監測設備和防止污染設施運營、維護的機構有弄虛作假行為的要承擔相應的行政責任和與其過錯相對應的連帶責任。

④參見《廈門市人民政府關于推行環境污染第三方治理的意見》.

⑤呂忠梅：《監管環境監管者：立法缺失及制度構建》，《法商研究》2017年第12期。

⑥吳衛星：《“企企合作”模式下環境污染第三方治理民事侵權責任探究》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2016年第15期。

⑦參見曹紅梅：《第三方支付機構監管的問題與建議》，《大慶社會科學》2011年第2期。

⑧謝海燕：《環境污染第三方治理實踐及建議》，《宏觀經濟管理》2014年第12期。

⑨馬姍姍：《第三方環境服務中法律責任研究》，[學位論文]，武漢：華中科技大學，2016.