小城鎮治理中政府與社會組織關系樣態研究

熊一鳴

(黑龍江大學 黑龍江 哈爾濱 150080)

小城鎮建設是中國城市化的重要階段，也是邁向全面小康社會的重要環節。由于經濟、地域等客觀因素的差異，我國小城鎮政府治理呈現出不同的樣態。在改革開放和市場經濟的條件下，我國的城鎮化發展迅速，政府在一些公共事務上變得力不從心，這時社會組織的作用便顯現出來了。

一、小城鎮政府與社會組織

小城鎮作為我國國家和基層社會治理的單元，在社會結構發生重大變化的當下，正在逐步改變以政府為唯一治理主體的模式，多元治理主體共建共享的協同治理格局正在逐步建立。

(一)小城鎮政府

小城鎮，顧名思義，地域不大，人口不多，同時又是一個相對獨立存在的政治、經濟和社會單元。它有自己獨立的職能定位和發展目標。

小城鎮位于城市和農村之間，小城鎮政府在我國政府結構中位于最低一級。在小城鎮社會治理中，小城鎮政府僅掌握社會資源，是行政權力的擁有者，而且是社會公共產品和公共服務的主要提供者，在小城鎮社會治理體系中處于直接負責的主導地位，管轄小城鎮空間范圍以及城鎮政府行政職權范圍內的各項事務。

(二)小城鎮社會組織

社會組織區別于政治、經濟組織，是人們為了一定的共同目標而自發組織起來形成的，依靠社會資金籌集和其他非營利性收入，從事公益性和非營利性社會事務，社會組織是實現多元治理格局的重要參與力量之一。社會組織的主要特征是自治性、非營利性、一定領域專屬性和志愿公益性。王名將其定義為具有一定程度公共性質，并承擔一定社會功能的非政府體系組織制度形式的總稱。①

小城鎮是一個熟人社會，社會性脆弱，其社會組織扎根民間、貼近民生，對居民有很大的影響和感召力。小城鎮社會組織在提供公共產品和服務、反映居民訴求、協調社會關系、規范行為、促進小城鎮社會穩定等方面有著積極的作用。

我國大部分小城鎮社會組織自身發育尚不完善，由于缺乏資金，管理體制不完善，產生的快消失的也快。雖然部分發達地區小城鎮的社會組織已在社會治理中發揮了重要的作用，但總體而言，發展很不均衡，地區差異極大。

小城鎮社會組織位置的特殊性，決定了其社會組織在功能上區別于城市和農村兩種形式的社會組織，它不僅要承擔起一部分城市社會組織的職能，更要承擔起部分農村社會組織的職能。

二、我國小城鎮政府與社會組織關系的四種結構樣態

在小城鎮治理中，存在小城鎮政府與社會組織關系的社會缺位型關系結構、體制吸納性關系結構、契約型關系結構和協同型關系結構四種關系結構樣態。在這四種結構樣態中，通過比較分析，我們可以發現協同型關系結構是小城鎮政府與社會組織關系結構的最優樣態。

(一)政府管理：社會缺位型關系結構

這種小城鎮較為封閉，社會性弱甚至趨于為零，在小城鎮建設中，沒有社會組織的參與，政府依舊是走“全能型政府”、“大包大攬”的路子，是小城鎮治理的唯一主體，完全依靠政府的政策、規劃發展，處于一種落后的狀態。

社會缺位型關系結構呈現出兩個特點。第一，小城鎮政府“大包大攬”，社會性極弱。小城鎮政府是小城鎮建設和治理的唯一主體，小城鎮的公共事務完全由政府負責；第二，社會組織沒有發育空間，社會組織處于缺位狀態。

社會缺位型關系結構下，小城鎮政府是唯一控制社會資源、控制整個社會活動、把社會所有成員納入一個整體社會的主體。任何組織都必須定位在小城鎮的行政體系中，才能獲得資源和合法性，整個社會都被納入小城鎮的行政網絡中。

在經濟社會高速發展的今天，小城鎮居民的物質和精神文化生活得到了大幅度提升，小城鎮治理的主體走向多元化，這種社會缺位關系結構的小城鎮已經逐漸退出人們的視野，除極少數貧困地區還存在少數社會缺位、政府完全管控的情況，這種社會缺位型關系結構已經湮沒在歷史的長河中。

(二)政府規劃：體制吸納型關系結構

較之社會缺位的關系結構，體制吸納型關系結構的小城鎮社會性稍強。這種小城鎮已有社會組織存在，但并不是真正意義上的社會組織。它們大多是小城鎮政府為了解決一些不方便以政府身份解決的事務而設立的，具有某些官辦性質的機構，它們依附于政府，在一定意義上是政府的附屬物。

體制吸納型關系結構呈現出兩大特點。第一，社會組織是在政府的直接推動、規劃指導下成立的；第二，作用范圍有限。社會組織的資金、組織安排、人力資源以及發展所必需的資源、空間等都需要依靠政府獲得。缺乏獨立性和自主性，其自身的利益代表和表達功能極其微弱。

較之社會缺位型關系結構，體制吸納型關系結構樣態下的小城鎮有了些許社會組織發展的空間。但其社會性仍舊較弱，政府在社會治理中依舊占據著絕對主導地位。體制吸納型的關系結構常見于城鎮化建設初期的小城鎮。

(三)政府主導：契約型關系結構

較之依附型關系結構的小城鎮，契約型關系結構中的小城鎮社會性較強。這種關系結構下的小城鎮，社會組織具備一定的獨立性和自主性，有自主參與小城鎮治理的意向。但由于小城鎮自身發展的水平和程度，小城鎮中的社會組織大多處于一種發展中前期階段，大多以商會行會的形式出現，參與社會治理的選擇性較弱。

小城鎮政府與社會組織的互動，由政府單方面發出指令發展到了小城鎮政府占據主導地位，給予社會組織參與小城鎮治理的機會，建立契約關系，購買社會組織服務，社會組織給予小城鎮政府反饋。社會組織的服務主體地位得到主動確認，服務內容豐富了許多，服務深度廣度得到拓展，小城鎮社會組織類型出現多樣化態勢。

政府主導的小城鎮政府與社會組織契約型關系，是各方利益為協同起點的時期，各自為政，協同是互惠共贏，目標一致，其結構具有以下特點：第一，社會組織自主性增強；第二，小城鎮社會組織作用領域拓寬；第三，社會組織自身發展迅速，數量、類型增長速度加快。

小城鎮政府與社會組織的契約型關系結構是我國大部分小城鎮政府與社會組織關系的狀態。

這類小城鎮的建設發展已經渡過了初期需要政府全面規劃管控的階段，小城鎮的建設和發展走向正軌和平穩，經濟社會發展穩定。

在這種條件下，社會組織自主性和獨立性增強，對政府的依賴性弱化，在社會治理中發揮的作用越來越強。社會組織與政府的關系雖然依舊是政府主導，但社會組織的自主選擇性加強，并且隨著社會經濟的進一步發展和小城鎮建設的進一步深化，這種契約型關系結構越來越向協同型關系結構靠近。

(四)政社互動：協同型關系結構

隨著我國小城鎮的發展，小城鎮經濟增長迅速，居民生活水平大幅度提升，社會結構完善，基本公共服務供給得到有效保障，居民對公共服務的差異化需求成為常態，小城鎮服務型政府建設穩步推進，各類社會組織迅速發展成熟起來。

協同型關系結構的小城鎮大多位于我國東部地區和一些經濟發展水平較好的城市周邊。其社會性強，社會組織自身發育發展較為完善，類型較齊全，除商會、行會外，各種公益性、志愿性、共同愛好性的社會組織紛紛發展起來。

小城鎮政府與社會組織的協同型關系結構具有以下特點：第一，政府與社會組織的關系相對平等；第二，小城鎮政府與社會組織的改革同時進行。小城鎮政府加快轉變職能，簡政放權，同時對社會組織的規范與管理加強；第三，社會組織自身發展完善，職能作用全面發揮。

協同型關系結構是新時期我國小城鎮政府與社會組織關系結構的最優狀態。也是我國大多數小城鎮發展建設將要走向的樣態。

在協同型關系結構下，小城鎮政府簡政放權、放管并用，對社會組織進行合理合法的支持和管理，同時，社會組織自身發育成熟，種類齊全，在小城鎮社會治理中發揮出應有的作用。在這種樣態下，小城鎮政府與社會組織的關系趨于平等的合作伙伴關系，對小城鎮社會進行協同合作治理。

由于我國的特殊國情，小城鎮政府與社會組織的協同型關系，只能是持續的趨于平等，而不可能是完全的平等。小城鎮政府的主導地位和負責作用是不會改變的，社會組織協同的程度會逐步加強。

三、小城鎮政府與社會組織關系結構的最優樣態

一種關系結構狀態下的小城鎮在不同地區發展建設成果不盡相同，卻可以總結出其相同的方面，但不同關系結構狀態下的各小城鎮發展卻差異很大。從各種樣態結構的小城鎮的發展建設成果來看，社會組織參與小城鎮治理程度越高的小城鎮，其社會治理的成果越好。

總體來說，政府與社會組織處于協同關系結構下的小城鎮在多個方面都優于其他三種關系樣態下的小城鎮。

在經濟方面，在通過對不同小城鎮的GDP總值、居民人均可支配收入和產業結構方面的進行分析，可以得出處于協同型關系結構下的小城鎮GDP總產值普遍較高，經濟實力較強，市場規模較大；居民人均可支配收入明顯高于其他關系結構樣態下的小城鎮；產業鏈和產業結構更加完整。

在政治建設方面，在協同關系結構下的小城鎮，其服務型政府的建設也更好，公民的政治參與度更高，主人翁意識強，其民主法治建設也走在前列。

在文化建設方面，越是呈現協同型關系結構樣態的小城鎮，其居民的精神文化生活水平越高，公民道德文化素養越強。

在社會建設方面，協同型關系結構樣態下的小城鎮比其他關系結構樣態下的小城鎮居民所享有的基本公共服務范圍和水平要高，其居民的公民意識越強，社會環境總體較好，政治民主、經濟發達、法治建設完善、居民精神文化生活豐富。

綜上所述，我們可以認為協同型關系結構是小城鎮政府與社會組織關系結構最優樣態。較之其他關系樣態其有利于實現優勢治理資源共享、有利于發揮兩個方面的主體性、有利于提高治理效能、有利于節約治理行動交易成本、有利于落實信息公開與權力監督。為此，在我國的小城鎮建設中，我們應當要加強和創新社會治理，完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，打造“共建、共治、共享”的社會治理新格局。建立起小城鎮政府與社會組織協同治理新格局。

【注釋】

①王名.社會組織論綱[M].北京：社會科學文獻出版社，2013，85-90.