基于對比EASA和FAA法律法規體系的中國民航法律法規體系完善問題研究

許湘笛

課題項目：“該項目為大學生創新創業訓練項目（項目編號：201910059018），項目名稱：基于語料庫的歐洲航空安全局與美國聯邦局飛行運行規章對比研究”。

摘 要：民航強國戰略的早日實現不可不重視中國民航法律法規體系的建設與完善。中國目前民航法規中仍有許多不足之處，應立足于本國國情，合理借鑒歐洲航空安全局與美國聯邦航空管理局的法律法規體系，完善我國民航法律法規體系，更好地促進中國民航業的快速發展。

關鍵詞：民航法律體系;中國民航;FAA;EASA

一、中國民航法律法規體系的現有問題

（一）缺少位階較高的民航基本法

首先，《中華人民共和國民用航空法》內容簡單。經過2018年12月29日的第五次修正，《民用航空法》也只有十六章，214條的規定，內容過于簡單，很可能會使很多違法犯罪行為只能通過位階較低的規范性文件做出更為詳細的規定，這給執法、審判都帶來了一定的困難。

其次，《民用航空法》內容滯后，承運人對旅客的賠償責任限額早已跟不上社會經濟與人民需求的急速增長。在許多空難的賠償環節，由于國外的賠償金額更高，大部分遇難旅客家屬會選擇在國外的法院起訴，這會大大不利于我國對于相關案件的管轄，也不利于推動相關法律的修改。

（二）立法沖突

首先，民航立法的下位法與上位法沖突。如《國務院關于通用航空管理的暫行規定》關于通用航空許可審批期限的規定①違反了行政許可法的審查期限一般20日、最長60日不符。

再者，民航立法與國際公約沖突。《民用航空法》1996年生效以來至今24年間，中國加入了許多國際公約。以航空承運人的責任為例，《中華人民共和國民用航空法》第129條關于航空承運人對旅客賠償責任限額的規定②，就與1999年加入的《蒙特利爾公約》第21條、第22條③規定沖突，民用航空法所規定的賠償責任限額大大低于公約的規定。

（三）立法依賴性強

通過對比EASA和FAA法律法規體系發現，FAR法律法規體系與CCAR法律法規體系相似度高。如：FAR135部文件與CCAR135部文件、FAR121部與CCAR121部文件等對應，CCAR的內容不只是大部分是從FAR翻譯而且對于具體問題劃分的法律法規體系也是極為相似的。而EASA的法律法規體系大部分不同于FAR、CCAR，有著其獨立的體系。EASA的法律法規以許多縮略語作為前提層層遞進，以此展開具體的規范規定。

二、對于問題產生原因的探究

（一）我國民航法律法規體系的發展歷程

1980年國務院、中央軍委發布了《關于民航管理體制若干問題的決定》。1980年3月15日，我國民用航空實現了“軍轉民”，民航局不再由空軍代為管理，為民航的發展奠定了堅實基礎。此后，我國出臺了一系列有關安全的行政法規，這是我國民用航空法律法規體系建立的起步階段。

1987年開始我國進行了以管理局、航空公司、機場三者分立為主要內容的改革，并在80年代末90年代初出臺了《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》等法律法規來與改革后的管理體制進行配套。此時，我國民航法律法規體系仍不完善，但這些法律法規對其的建立起到了至關重要的作用。

直至二十世紀九十年代，我國的民航法規開始走向了系統化，1996年3月1日頒布實施了《中華人民共和國民用航空法》，其中對民用航空器國籍、民用航空器權利、民用航空器適航管理、航空人員等民航涉及的各方面問題都做了規定。《中華人民共和國民用航空法》作為民航系統的根本法律，為維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業的發展，提供了重要的依據。

此后，隨著時代和環境的變化，1997年1月民航局出臺了《關于修訂和廢止部分民用航空規章的決定》，對部分不適應民航發展的規章條款予以修訂或廢除，對未來民航法律法規體系的完善奠定了基礎，也對我國民航事業的發展大有裨益。

而進入二十一世紀以來，民航法規體系建立更是有了高速的發展，單2005年一年，我國頒布并且施行的民航規章數量就相當于90年代10年間80%的量。我國正在逐漸建立起一套完整的民航法規體系，用法律法規引導、推進和保障民航的改革和發展。

（二）我國民航發展國情的變化

我國的民航業是依托于我國國情發展的。1945年到1978年期間是我國民航從無到有的階段，此時的民用航空受軍方管理。1980年民航局脫離軍方，實行企業化管理，民航業得以快速發展。自從1987年我國決定對民航業進行以航空公司與機場分設為特征的體制改革以來，民航發展的速度更上一層樓。

現階段我國仍處于社會主義初級階段，社會生產力水平還比較低。因此，機場設施設備，航空公司規模，民航從業人員的培養等各個方面都不夠完善，仍處于發展的初級階段。另外，我國的民航業是由軍航轉化而來，大部分空域是由軍航來掌控，這也同樣制約了我國民航的發展。

三、完善中國民航法律法規體系的建議

（一）進一步修訂完善《民用航空法》

中國應結合實情，從內部自發地進行立法修訂和更新，根據時間發展情況科學合理地補充和完善《民用航空法》，把修訂工作重點放在承運人責任限額、性質、航空安全、航空管理、通用航空立法、無人機等內容上。民航業所涉及包括的不僅是民航制造業也包括服務業。在立法上更應該在為促進相關民航制造業的發展、保障旅客權益、加大航空安全管理、保衛等方面多制訂相應規則，構建起一套符合中國國情的航空法體系。

（二）對于發展較快的產業盡快立法

對于通用航空產業、無人機產業等新興航空產業制定相關法律法規。通用航空的發展變化速度也是日新月異的，在各種救災救援中，通航扮演著不可或缺的角色。但是基于本項目的研究可以發現，我國空域資源的劃分利用不是很充分，民航的空域使用面積本就不是很廣闊，通航在其中的空域使用面積更是少之又少。目前我國的無人機產業發展十分迅速，越來越多“黑飛”事件的出現，規制無人機的文件卻不多，如《民用無人機空中交通管理辦法》、《民用無人機駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法》等。希望相關部門可以盡快根據現在發展較快的民航相關產業開展立法工作，為民航的飛行安全提供法律保障。

（三）按類別整合已有法律法規

我國目前的民航法律法規體系是按照：法律——行政法規——政府部門行政規章——行政規范性文件——標準進行劃分的。我國民航法律法規體系可以按類別整合已有的法律法規及規范性文件，借鑒EASA的體系模式。例如，將關于航空保安的法規、民航規章、標準規范整合在一個部分;將關于航空器的法規、民航規章、標準規范整合在另一個部分，以此類推。這樣的體系不僅能提高檢索相關文件的效率，更能促使立法者找到其中某些文件的法律漏洞。

參考文獻：

[1]楊萬柳.和諧視域中的中國民用航空法觀照——以民航法律體系的完善為視角[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2011，24（5）：27-31.

[2]張超漢.全球航空治理視野下中國《民用航空法》的現代化和一體化論要[J].時代法學，2016（6）：94-102.

①《國務院關于通用航空管理的暫行規定》第4條規定：“從事通用航空飛行的單位或個人，經營通用航q空業務的企業，都應當按照下列規定，履行申請審批手續：從事或經營省際通用航空飛行或業務的，由民航局審查、批準，發給通用航空許可證;從事或經營省、自治區、直轄市境內的通用航空飛行或業務的，由地區民用航空管理機構審查、批準，發給通用航空許可證，報民航局備案。

②《中華人民共和國民用航空法》第129條規定：“（1）承運人對每名旅客的賠償責任限額為16600計算單位，但旅客可以同承運人書面約定高于本項規定的賠償責任限額。（2）對托運行李或者貨物的賠償責任限額，每公斤為17計算單位。（3）對每名旅客隨身攜帶的物品的賠償責任限額為332計算單位。”

③1999年《蒙特利爾公約》第21條規定：“對于根據第17條第一款所產生的每名旅客不超過100000特別提款權的損害賠償，承運人不得免除或者限制其責任。公約第22條規定：“在人員運輸中因第19條所指延誤造成損失的，承運人對每名旅客的責任以4150特別提款權為限。在行李運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運人的責任以每名旅客1000特別提款權為限。在貨物運輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運人的責任以每公斤17特別提款權為限。”