河北省生態保護紅線管控的法制保障研究

陳媛

摘 要：生態紅線，是我國為保護生態環境采取的一項制度創新。河北省生態環境優劣直接影響京津兩地，因此保護生態顯得尤為重要。本文主要以我省的生態紅線管控法制保障為中心，希望通過制定保障生態紅線管控的政策法規，為我省生態環境保護提供現實可行的法律依據。

關鍵詞：生態紅線;管控;法制保障

生態保護紅線是保護重要生態區域和生物生存環境的一種方式。科學合理劃定生態紅線，嚴格管控生態紅線，建立健全生態環境保護體系，有助于促進人與自然和諧、共同發展。

一、我省生態保護紅線管控的必要性

河北省是京津冀協同發展的生態保護支撐區，但是近些年我們的生態環境一直備受詬病，空氣污染嚴重、水土流失、生態資源區域面積降低，生態物種減少等一系列問題頻發。在這種情況下，河北省于2018年劃定發布了《河北省生態保護紅線》，紅線的劃定使得各地保護生態資源更加有據可依。當然，生態紅線更重要的是落實執行，否則劃定再好也沒有意義。我省生態保護紅線劃定后，同時規定了嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，但是由于紅線劃定時間較短，相應的管控措施沒有到位，導致破壞生態紅線的行為依然存在。2019年，河北省石家莊市鹿泉區“西美金山湖”項目“削山造地”違規占用生態保護紅線內林地等生態空間;保定滿城區、淶水縣西部太行山區也存在削山造別墅，破壞生態環境的行為。因此，為了讓紅線具有約束力，需要制定嚴格的管控政策，把紅線從政策層面提高到法制層面，實現紅線準確落地。

二、我省生態保護紅線管控所面臨的政策和法制環境

針對生態環境不斷遭到破壞的問題，河北省相繼出臺了一系列的治理方案，也制定了各類資源保護的規定。

（一）生態保護紅線管控相關的政策制度梳理

為了從根本上改善生態環境，我省相繼出臺了《河北省山水林田湖生態修復規劃》、《河北省人民政府關于加快山水林田湖生態修復的實施意見》，規定了對山水林田湖的生態修復、湖泊和濕地的保護、山地滑坡的治理和山體的修復等。2016年河北省《關于加快推進生態文明建設的實施意見》中明確規定建立更加嚴格的生態審批制度和補償制度。2017年的《河北省生態環境保護“十三五”規劃》又一次強調在禁止開發區域執行最嚴格的生態環境保護措施;重點生態功能區域制定產業準入負面清單，制定區域限制和禁止發展的產業目錄等。2018年《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的實施意見》提出了要建立生態保護紅線管控體系，制定實施生態保護紅線管理辦法、保護修復方案等，并堅決查處破壞生態的行為。除此之外，省、市還有很多針對性的政策制度，比如《承德市關于推進落實草原保護制度工作方案》，《河北省海洋保護規劃》等相關政策文件。

（二）生態保護紅線管控的立法情況

2014年《環境保護法》中第一次提出“劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”，同時規定了對越線責任的懲處，包括民事、刑事和行政方面。除此之外還規定了生態紅線管控的公眾參與：環境舉報制度。在《河北省環境保護條例》雖沒有明確提出生態紅線的概念，但從中也能找到與生態管控相關的規定。2017年我省出臺了《河北省濕地保護條例》，濕地保護工作走上法治軌道。此外，我省還有《河北省海洋保護管理規定》、首部草原保護地方性法規《河北省人民代表大會常務委員會關于加強張家口承德地區草原生態建設和保護的決定》，承德市的《承德市水源涵養功能區保護條例》等一系列法制規范。

三、我省生態保護紅線管控的法制保障制度缺陷

（一）生態保護紅線管控的法律法規體系不完善

目前，我省的生態紅線管控并沒有專門的法律法規，主要依靠政策文件、立法中的原則性規定或者針對某一方面的法規。《環保法》對“生態紅線”做出的規定，也只是一條原則性規定，并沒有對生態紅線的監管以及相關法律責任做出明確規定，我省的《環保條例》規定的就更加模糊。而從生態紅線劃定后的實施情況來看，由于并沒有相應的法律規范支撐，比如對越線責任的具體處罰，誰是監督主體等，仍有許多影響其落實的因素存在。生態紅線的保護具有很強的地方特色，這就需要地方政府根據本省實際情況，盡快出臺符合本地實際的紅線管控法律制度，建立起分工明確，協調統一的法律法規體系。

（二）行政管控之外的生態經濟調控手段尚未生成體系

從目前的實際情況來看，生態紅線管控基本依靠行政強制手段，但是若只有約束，沒有激勵，就無法激發企業和民眾參與環境保護的積極性。因此需要更多的經濟調控手段，比如財政援助、稅收、信貸、擔保、基金等等。相較于行政命令，經濟調控具有間接性，它能夠促使企業或者個人主動的去兼顧環境利益，能夠使生態紅線更好地得到落實。但是當前我省并沒有形成體系化的生態經濟調控手段，生態經濟調控的保障力度得不到很好的發揮，就無法讓企業減少越線行為，在生態保護紅線范圍內從事生產活動。

（三）生態保護紅線的監管機制比較單一，制度執行不力

紅線劃定后，如何保證落實才是關鍵的，這就需要發揮監管的作用。目前我省并沒有一個統一的監管機構，沒有統一的監管機構，就不能明確各管理部門的職責，各部門為了自身的利益，在實際中容易出現互相推諉，落實困難的情況，發揮的作用也就比較有限。生態紅線的執行，僅僅依靠環保相關的部門和工作人員是遠遠不夠的，關鍵是公眾或者說第三方的參與，也就是建立第三方監督機制，比如司法機關或者群眾參與，第三方監督不光能夠節約執法成本，而且參與感也能讓公眾避免產生“生態保護紅線只是政府的事情”這樣的觀念。我省對生態紅線管控第三方監管的規定并不明確，缺乏具體的細節設計。

（四）生態保護紅線的責任追究制度亟需完善

雖然我們一直都在不斷完善生態保護的相關制度，但是生態紅線遭到破壞和挑戰的事情依然時有發生，比如為了追求經濟利益的企事業單位。因此，生態紅線管控，單單依靠政府制定的一些原則性規定和相關的政策無法達到管控目的，這就需要構建完善的責任追究制度。目前我省的責任追究制度主要存在以下幾個問題。一是越線責任的追究形式不夠明確;二是承擔責任的形式比較單一，除了停產，關閉等措施外，對于如何修復由誰來修復被破壞的環境等問題并沒有解決;三是部分越線責任過輕，如果越線獲得的經濟利益高出違法成本，生態紅線的約束力將大大降低。

（五）生態保護紅線制度的配套設施不夠健全

一是生態紅線的考核評價制度缺失。目前行政單位的考核標準關于生態環境方面的很少，生態保護紅線作為新興的事物，并沒有被納入干部考核體系，當然也沒有納入經濟社會發展評價體系。二是人才培養機制缺失。對生態環保方面的人才培養不夠，激勵保障政策缺失。三是生態紅線的差異化管控存在缺陷。對于生態紅線的劃定，會根據不同的生態功能加以區分，但是不同類型的生態紅線如何管控規定的并不詳盡，措施差異性無法體現。四是生態補償缺乏長效機制。生態補償方式單一，缺乏成體系的長效機制。

四、我省生態保護紅線管控的法制保障完善建議

（一）健全河北生態保護紅線管控的法律制度體系

科學完備的立法是保障生態紅線權威性的前提，從立法的角度對生態紅線保護現行的有關制度進行完善，通過嚴密的制度，為生態紅線保護提供法治保障，確保其能夠真正“落地”，實現源頭嚴防、過程監管，后果嚴懲。目前河北省關于生態紅線管控的制度正在修訂完善，為加快生態制度建設，應將其與經濟制度建設并重，建議盡快出臺類似生態管控的實施條例，細化生態紅線的規定，對生態紅線如何劃定、修改退出原則、各部門的責任等進行全面系統的規定，讓生態紅線管控各項工作有法可依。同時完成與生態紅線制度相關的其他環境資源類法規的修繕工作，把生態紅線補充到諸如生態補償，環境稅等政策制度中去，在修繕補充時要充分考慮相關制度之間的有效銜接，確保各項措施能夠統一融合，相互促進，形成完整的體系。

（二）改進調控制度，形成多種手段在內的管控體系

生態紅線是劃定一個區域然后限制開發或者進行其他活動，調控手段過于單一，難免造成紅線內外發展的矛盾。行政管制是保障，但也需要創新多樣化的經濟調控手段，協調好保護和發展的關系。通過不同的調控方式，諸如財政援助、稅收等形成體系的生態經濟調控制度。比如稅收上，可以完善生態稅的相關制度，對納稅的主體、范圍，計稅依據進行調整，通過增加生態稅的類別，抑制環境破壞，減少資源消耗，同時可以把征收的生態稅進行重新分配，用于生態建設，保障在生態紅線內從事生產活動，資源的使用必須在紅線內，實現生態保護的目的。財政上，可以設立專門的資金，對生態紅線區域進行財政援助，同時引進社會資本，拓寬資金來源，提高對生態建設利益受損者的補償力度。給予線內居民和企業一定的管理使用權，通過向紅線保護區內提供技術支持、技能培訓等方式，讓區域內企業和個人掌握更多的技術手段，在不損害資源不危害生態紅線的情況下發展替代產業，降低其越線行為，保障生態紅線政策的可持續性。

（三）建立多元化的環保監管體制，實現過程嚴管

生態環保監管，為避免出現跨區域監督不便，各部門分工不明，互相推諉，爭權奪利的情況，應確立一個統一的監管主體，各部門之間協同合作。可以在省委省政府的領導協調下，由省環保廳在生態紅線的區域范圍內行使監管權，建立一體化的監督平臺，對其他相關部門、各級地方政府的紅線管理部門明確具體分工，增強跨區域協調聯動。不定期召開專題會議，做好信息采、資金、人員以及技術上的配合，資源和數據實時共享，實現動態監管。為了政府部門更好的履行監管職責，環保監督需要第三方公眾的參與，所以要建立起完善的公眾監督制度。建立有獎舉報制度，對舉報越線行為的給予一定的物質和精神鼓勵;完善環境公益訴訟制度，通過減免訴訟費用等方式，鼓勵組織和個人對逾線行為提起訴訟;完善信息公開制度，擴大公眾知情范圍，保障其環境權益。通過提高第三方監督的積極性，達到對紅線管理進行全面監督的目的。

（四）嚴格生態越線責任追究制度，實現后果嚴懲

一是應當明確生態紅線區域內的企業和個人，以及有關的行政機構對生態紅線的責任和保護義務，能夠在產生違法違規行為時找到依據承擔相應的民事、行政和刑事責任。比如在制度法規中不光要規定破壞產生的經濟損失，還應把生態損失包含在內，減少因為責任行為不明晰而無法得到彌補的情況。二是承擔責任的方法多樣化，對于企業來說，造成損害的，根據獲利金額、生態破壞程度，除停止侵害，賠償損失外，應該增加對環境損害的修復義務，恢復生態區域功能。推進生態權益的刑法保護，探索建立生態權益可追訴機制，讓侵害主體能承擔相應的刑事責任。同時，要注意懲罰和教育相結合，追責以后要進行教育引導。三是加大越線責任的處罰范圍和力度，針對企業和個人來說，要提高違法成本，加強對違法行為的行政執法和經濟處罰力度，增強震懾作用;對于行政機關來說，將其承擔的責任法律化，同時設立終身追責制，降低有關人員的違法動機。

（五）制定科學完備的配套制度措施，實現利益嚴保

一是建立生態績效考核制度。在生態紅線區域內改變唯經濟論的考核方式，把生態紅線的落實、實施納入社會經濟發展體系當中。同時把生態指標完成情況，作為領導干部的一項重要考核標準，根據這些地區的生態績效作為干部任用的一個重要衡量標準。對于考核不合格的，要追究相關負責人的責任。二是建立人才培養機制。加強生態人才隊伍建設，根據社會需求，提升現有從業人員的能力素質，引進生態環保類人才，加大對教育以及人才培養的投資，培育掌握相關知識的人才，完善環保從業人員的準入門檻。三是建立差異化管控制度。生態紅線內分為不同的功能區，不能采取一刀切的方式，應該根據不同區域的生態敏感脆弱度、功能定位等區分管控重點，分級管理，有針對性的明確哪些活動可以進入什么區域以及活動的強度等。四是建立生態補償長效機制。可以建立河北省生態補償常設機構以及生態補償考核體制，推動生態補償法制化，用法律保障生態補償的長效性。

總之，生態紅線是環境保護的“底線”，管控就是為了守住這個“底線”，我省在紅線實施的過程中，需要制定嚴格的管控制度，為生態紅線提供法制保障，讓生態紅線能夠真正“落地”，最終達到生態強省。