智能桿落地亟須破解四大難題

王婧

智能桿是集無(wú)線通信、智慧照明、視頻監(jiān)控、交通管理和環(huán)境監(jiān)測(cè)等多功能于一體的新型公共基礎(chǔ)設(shè)施，能夠極大緩解運(yùn)營(yíng)商面臨的5G站址資源稀缺及投資成本壓力。我國(guó)各地高度重視智能桿發(fā)展，截至目前，北京、上海、廣東、深圳、浙江等省市已經(jīng)出臺(tái)了與智能桿相關(guān)的政策文件。

不過(guò)，作為新生事物，智能桿發(fā)展尚處于初級(jí)階段，頂層設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式、標(biāo)準(zhǔn)體系和網(wǎng)絡(luò)安全體系等方面有待健全，距離落地尚需時(shí)日。

智能桿落地面臨四大困境

頂層設(shè)計(jì)不到位。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不明確，缺乏專門針對(duì)智能桿建設(shè)管理的政策文件。智能桿點(diǎn)位密集，桿體數(shù)量龐大，涉及公安監(jiān)控、交通監(jiān)控和路燈等場(chǎng)景應(yīng)用，隸屬于不同管理部門。目前涉及智能桿的文件是工業(yè)和信息化部、國(guó)資委出臺(tái)的《關(guān)于2019年推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的實(shí)施意見(jiàn)》，其鼓勵(lì)基礎(chǔ)電信企業(yè)、鐵塔公司集約利用現(xiàn)有基站站址和路燈桿、監(jiān)控桿等公用設(shè)施，提前儲(chǔ)備5G站址資源，但對(duì)于智能桿如何建設(shè)、運(yùn)維，以及政府部門的職責(zé)分工未作明確要求。

另一方面，各地監(jiān)管部門不統(tǒng)一，推進(jìn)智能桿的著力點(diǎn)各有不同。目前只有廣東省和深圳市出臺(tái)了智能桿建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度建設(shè)等方面做出了系統(tǒng)部署。北京市、湖南省由城市建設(shè)管理部門牽頭，將智能桿作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重于對(duì)已有塔桿的合桿整治，未涉及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容。福建省、杭州市由工信部門牽頭，將智能桿作為5G基站的重要載體，側(cè)重5G基站建設(shè)，缺乏指導(dǎo)智能桿產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的政策。江蘇省、山東省由住房城鄉(xiāng)建設(shè)局和工信部門共同牽頭，統(tǒng)籌城市基礎(chǔ)設(shè)施和5G基站建設(shè)，但缺乏智能桿建設(shè)專項(xiàng)計(jì)劃、技術(shù)規(guī)范。此外，還有湖南、江西、廣西等省區(qū)在政策文件中尚未明確牽頭部門。

建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式不明確。智能桿目前尚處于試點(diǎn)探索階段，成功有效的運(yùn)營(yíng)模式尚未形成。大部分城市對(duì)于誰(shuí)來(lái)建、誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)尚缺乏清晰認(rèn)識(shí)。

已有的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式可分為三類：第一類是政府自建自營(yíng)，政府獨(dú)立投資、建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。其主要依靠政府投資管理，未能有效引入社會(huì)力量參與，短期內(nèi)政府財(cái)政支出壓力較大。第二類是政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。該模式發(fā)揮了社會(huì)資本作用，可有效減輕政府財(cái)政壓力，但政府與社會(huì)資本存在利益博弈，政府需加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約監(jiān)管。第三類是市場(chǎng)化運(yùn)作模式，由有實(shí)力的企業(yè)獨(dú)立進(jìn)行智能桿工程的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。該模式的企業(yè)自主性強(qiáng)，可有效減輕政府財(cái)政壓力，但由于政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管力度不大，可能會(huì)出現(xiàn)降低公共服務(wù)水平的情況。

標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一。一方面，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺失。智能桿是一個(gè)微縮的生態(tài)系統(tǒng)，需要在設(shè)備技術(shù)、應(yīng)用場(chǎng)景、數(shù)據(jù)共享、安全要求、系統(tǒng)施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等多個(gè)流程和環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，才能從試點(diǎn)走向批量復(fù)制，達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。目前智能桿國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，城標(biāo)委雖已提出《智慧桿功能涉及與運(yùn)行管理規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)建議，但其主要圍繞功能設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理，智能桿建設(shè)內(nèi)容未包括在內(nèi)。

另一方面，各地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范“五花八門”。比如杭州市標(biāo)準(zhǔn)主要涵蓋合桿設(shè)計(jì)和安裝及驗(yàn)收，未涉及系統(tǒng)運(yùn)行管理與維護(hù);廣州、深圳的標(biāo)準(zhǔn)包含桿體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)施工、驗(yàn)收、系統(tǒng)運(yùn)行管理與維護(hù)等內(nèi)容，但在具體的標(biāo)準(zhǔn)方案中又有差異。此外，已出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)大多針對(duì)技術(shù)層面，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)比較缺乏。

網(wǎng)絡(luò)安全體系不完善。智能桿作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，高度整合用戶數(shù)據(jù)資源，覆蓋范圍廣泛，對(duì)信息和數(shù)據(jù)安全性有很高的要求。系統(tǒng)梳理業(yè)務(wù)、軟件、數(shù)據(jù)等方面的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案，是保障多部門數(shù)據(jù)共享的必要條件。

目前，國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)政策，保障措施大多是為了保障網(wǎng)絡(luò)整體安全，對(duì)智能桿建設(shè)中影響安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少明確的質(zhì)量、可靠性和安全要求。

需重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面

強(qiáng)化智能桿頂層設(shè)計(jì)。一是從國(guó)家層面明確智能桿總體推進(jìn)思路和目標(biāo)，為各地高效推動(dòng)智能桿建設(shè)提供戰(zhàn)略指導(dǎo)、路徑指引。二是盡快明確政府職能分工，建立由相關(guān)行業(yè)政府主管部門參與的聯(lián)席會(huì)議制度，由主管部門領(lǐng)導(dǎo)作為總召集人，牽頭制訂智能桿管理政策法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略，聯(lián)合制定智能桿共建共享的政策和行動(dòng)方案，統(tǒng)籌多功能智能桿的總體建設(shè)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，審定多功能智能桿建設(shè)計(jì)劃，并協(xié)調(diào)解決工作推進(jìn)中遇到的重大問(wèn)題。三是支持各省市成立省智慧桿產(chǎn)業(yè)與應(yīng)用發(fā)展推進(jìn)小組，由各省市政府牽頭，推進(jìn)智能桿建設(shè)和一桿多用，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

探索多元化建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。智能桿產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府、行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)各界廣泛參與，形成多部門聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，促進(jìn)跨界協(xié)作和資源聯(lián)動(dòng)。一是建議政府投資，多方參與。根據(jù)各省市不同情況，分級(jí)分類采用差異化組合方式進(jìn)行投融資建設(shè)。若項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模和總投資額度不大，建議由政府直接投資。若項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模和總投資額度大，可考慮采用PPP的投融資模式，由政府與社會(huì)資本合資組建項(xiàng)目公司，并在政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)智能桿的投資、建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，確保政府的知情權(quán)，落實(shí)政府的建設(shè)目標(biāo)和要求。此外，針對(duì)商圈、公園、小區(qū)等人流非常密集的場(chǎng)景，可考慮引進(jìn)社會(huì)資本參與投資和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)多功能智能桿的高效運(yùn)營(yíng)。二是建議統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化監(jiān)管。智能桿運(yùn)營(yíng)涉及的設(shè)備種類繁多，應(yīng)選定一家有實(shí)力的企業(yè)作為城市智能桿建設(shè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)智能桿統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一維護(hù)。同時(shí)，可視項(xiàng)目實(shí)際情況引入社會(huì)資本，提高多功能桿資產(chǎn)資源的利用效率。建議由主管部門牽頭，建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體進(jìn)行監(jiān)管。

積極開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)研制工作。智能桿建設(shè)應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。結(jié)合各省市已有的地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，考慮智能桿標(biāo)準(zhǔn)的全面性、普遍性，匯集多地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立全國(guó)性智能桿標(biāo)準(zhǔn)體系，提升智能桿標(biāo)準(zhǔn)化工作的科學(xué)性、全面性、系統(tǒng)性和預(yù)見(jiàn)性。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制與實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)一步吸納行業(yè)產(chǎn)學(xué)研用機(jī)構(gòu)的積極參與，提高標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。注重加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、驗(yàn)證與應(yīng)用示范，確保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際落地，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)與引領(lǐng)作用。積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織開(kāi)展智能桿領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化工作。

強(qiáng)化信息安全保障體系建設(shè)。智能桿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展必須有強(qiáng)大的信息安全保障體系做后盾。一是加緊推進(jìn)安全保障體系建設(shè)，明確利用智能桿進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、使用等環(huán)節(jié)涉及信息安全的范圍、要求和責(zé)任，加強(qiáng)安全測(cè)評(píng)、應(yīng)急防范等信息安全基礎(chǔ)性工作。重點(diǎn)支持?jǐn)?shù)據(jù)加解密、數(shù)據(jù)審計(jì)等數(shù)據(jù)安全技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用。二是完善安全頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建安全責(zé)任體系。進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的防護(hù)，加強(qiáng)重要信息系統(tǒng)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源的安全保障。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全威脅、隱患和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的安全防護(hù)和保障。三是建立健全產(chǎn)業(yè)巡檢和通報(bào)機(jī)制，研究制定網(wǎng)絡(luò)安全漏洞管理規(guī)定。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)，加快完善網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急指揮手段，提升網(wǎng)絡(luò)安全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置能力。建立政府、行業(yè)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全信息共享機(jī)制，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在保護(hù)智能桿網(wǎng)絡(luò)安全中的重要作用。