做實行政檢察，靠什么？

本社記者 祁彪

作為“四大檢察”的重要組成部分，行政檢察具有其獨特意義，其專門對公權力進行監督的特點，使外界對于行政檢察工作有著很高的期望。

自2018年年底最高人民檢察院內設機構改革以來，新成立的最高檢第七檢察廳因承接了行政檢察職能，也格外引人關注。

行政檢察的核心是行政訴訟監督，主要包括生效裁判結果監督、審判人員違法行為監督、執行活動監督三項業務。與之對應，2019年1至11月全國檢察機關共受理行政生效裁判監督案件1萬余件、行政審判活動監督案件2700余件、行政執行活動（含非訴執行）案件1.5萬余件，同比分別上升約30%、180%和150%；其中提出抗訴100余件、提出再審檢察建議50余件、提出檢察建議1.47萬余件、不支持監督申請8500余件、息訴1100余件。

一系列新進展新成績的背后，標志著以第七檢察廳為代表的行政檢察部門正朝著“做實行政檢察”的方向堅實邁進。

打造行政檢察新格局

在2018年年底進行的檢察機關內設機構改革中，最高人民檢察院對推進刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協調充分發展作出了戰略布局，并設立第七檢察廳專司行政檢察職能，行政檢察成為“四大檢察”的重要組成部分。

這變革是基于何種原因呢？

對此，第七檢察廳廳長張相軍表示，設立第七檢察廳專司行政檢察職能，這是最高檢黨組為了適應新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新需求，作出的重大戰略決策，是戰略性調整。黨的十九大明確提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著全面依法治國深入推進，人民群眾對公平正義的需求已在行政案件中得到越來越多的體現。近年來，檢察機關受理的行政申訴案件大幅度上升，一些地方甚至最高檢辦理行政申訴案件任務十分繁重。而內設機構改革之前，最高檢由民事行政檢察廳一個部門負責民事、行政和公益訴訟檢察工作，對行政檢察工作的重視程度以及人力精力投入等方面都很不夠，實際上在檢察機關內部，不僅“重刑輕民”問題存在，“重民事輕行政”的問題也客觀存在。很顯然，這已不能滿足新時代人民群眾對檢察機關職權行使的需求?；谶@樣的現實，最高檢主動從供給側進行改革，分設民事、行政、公益訴訟檢察機構。

據了解，行政檢察的核心是行政訴訟監督，它貫穿行政訴訟活動全過程，既有結果監督，也有程序監督；就其功能來說，是“一手托兩家”，一方面監督人民法院公正司法，另一方面促進行政機關依法行政。具體來說，行政訴訟監督包括生效行政裁判結果監督、行政審判人員違法行為監督、行政執行活動監督（含非訴執行監督）。

與之對應，最高檢第七檢察廳的職能概括起來有三項：第一項是負責辦理向最高檢申請監督和提請抗訴的行政案件的審查、抗訴；第二項是承辦對最高人民法院行政訴訟活動的法律監督，對審判監督程序以外的其他行政審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，對行政執行活動實行法律監督；第三項是辦理最高檢管轄的行政申訴案件。

“設立行政檢察機構，具有重要意義，有利于落實以人民為中心的要求，滿足人民群眾對行政訴訟公平正義的新需求；有利于做實行政檢察工作，提升行政檢察專業化水平，實現刑事、民事、行政、公益訴訟‘四大檢察’全面協調充分發展；有利于促進依法行政和公正司法，維護憲法法律權威和社會公平正義?！睆埾嘬娬f。

>>第七檢察廳廳長張相軍 作者供圖

開局之年交出亮眼成績單

2019年，是行政檢察分設后的開局之年，這一年能否理順工作思路，打好工作基礎，對于行政檢察工作的后續發展具有重大影響。

據張相軍介紹，第七檢察廳成立后，首先明確了整個行政檢察條線的工作思路和措施?！霸趶V泛調研和征求意見的基礎上，我廳制定下發了《2019年行政檢察工作要點》，明確了全年工作的思路和重點。框架搭起來了以后，分析行政檢察歷經30年發展仍然薄弱的原因，我們堅持從理念變革引領開始，組織開展‘理念變革引領與做實行政檢察’討論活動，部署開展做實行政檢察大調研活動，圍繞實質性化解行政爭議、加強和改進知識產權行政檢察、國土領域行政非訴執行監督、破解基層行政檢察作用發揮難、服務保障減稅降費政策落實等開展系列調研活動，這些為謀劃做實行政檢察提供了前提和基礎?！睆埾嘬娬f。

2019年9月，第七檢察廳在福建省福州市召開了全國檢察機關行政檢察工作座談會。這是在“四大檢察”法律監督戰略布局后，行政檢察條線召開的第一次全國性會議。最高檢副檢察長張雪樵出席會議并講話。這次會議深入貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，適應新時代人民群眾新要求新期待，落實最高檢黨組提出的一系列檢察監督理念，深刻闡明了以行政訴訟監督為基石、以化解行政爭議為“牛鼻子”、以非訴執行監督為延伸的行政檢察工作新格局，為當前和今后一個時期做實行政檢察工作提供了發力的方向。

基于此，第七檢察廳著重在提升監督質效上下功夫。“一年來，我們認真貫徹落實最高檢黨組和張軍檢察長業務數據會商會指示要求，堅持每季度分析和通報全國檢察機關行政檢察辦案情況，針對數據異常和辦案中存在的突出問題，及時提出指導意見。通過案例指導、推廣經驗、加強案件督辦督導等形式，指導各地踐行精準監督、智慧借助、在辦案中監督在監督中辦案、雙贏多贏共贏、穿透式監督等檢察監督新理念?！睆埾嘬娬f。

第七檢察廳還著力通過開展專項活動提升監督質效，其中行政非訴執行監督專項活動是第七檢察廳成立后接續組織開展的專項活動。

“一年來，我們堅持把行政非訴執行監督作為加強基層行政檢察工作的重要抓手，推動有效破解基層行政檢察工作尤為薄弱的難題。先后下發2018年行政非訴執行監督專項活動情況通報，在檢答網發布關于行政非訴執行監督的解答，加強對云南、福建等地請示具體問題的研究答復，開展國土資源領域行政非訴執行專題調研，發布5起‘違法占地行政非訴執行監督典型案例’。各地加強對人民法院非訴執行立案、審查、執行實施活動的監督，辦理了一批案件；同時，依照人民檢察院檢察建議工作規定，依法向行政機關提出改進工作、完善治理的檢察建議?！睆埾嘬娬f。

堅持以問題為導向，聚焦群眾反映強烈的行政訴訟“程序空轉”問題，把行政爭議實質性化解工作作為行政檢察的核心任務。2019年10月，部署開展了“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，這是第七檢察廳成立后新部署的第一個全國性專項監督活動?！拔覀兩罨煌跣摹⒗斡浭姑黝}教育成果，貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，踐行以人民為中心的司法理念，在全國檢察機關開展為期一年的‘加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解’專項活動，努力解決一批影響群眾獲得感的煩心事、操心事、揪心事，維護社會和諧穩定，助推國家治理體系和治理能力現代化。我們召開電視電話會議、制定印發《實施方案》，深入梳理排查重點案件，編發典型案例加強指導，分片實地進行督導，直接掛牌督辦45起重大案件，推動了專項活動落實?！睆埾嘬娬f。

>>2019年9月18日至20日，最高人民檢察院第七檢察廳在國家檢察官學院福建分院舉辦全國檢察機關首屆“做實行政檢察”高級研修班。來自31個省、自治區、直轄市檢察機關和軍檢、新疆生產建設兵團檢察機關的115名學員參加了研修班。 作者供圖

積累典型經驗迎接未來

在積極推動一系列工作做實的同時，第七檢察廳實現了多個“第一次”，積累了豐富的典型經驗，這也為行政檢察工作下一步的發展奠定了基礎。

比如第七檢察廳第一次發布行政檢察指導性案例，實現了行政檢察指導性案例零的突破。

“一個案例勝過一沓文件。案例是鮮活生動的法治教材，是最好的教科書。行政檢察工作雖然歷經30年的發展，但在指導性案例方面還是空白。2019年9月9日，最高人民檢察院第十五批指導性案例發布，實現了行政檢察指導性案例零的突破，為全國行政檢察部門辦理類似案件提供了參考和借鑒?！睆埾嘬娬f。

同時，第七檢察廳還召開了最高檢第一起行政訴訟監督案件公開聽證會。“2019年10月31日，第七檢察廳在河南省鄭州市召開了第一起行政訴訟監督案件公開聽證會，這是貫徹落實張軍檢察長關于‘抓緊推進申訴案件聽證工作’的要求，經精心籌備舉行的。由我和副廳長張步洪、二級高級檢察官羅箭組成臨時辦案組，3名人民監督員和兩名專家學者組成的聽證員參加聽證，3名全國人大代表旁聽指導。在行政檢察中采取公開聽證，這在行政檢察歷史上還是第一次。”張相軍說。

如果說聽證工作是行政檢察的一項新舉措，那么第一次修訂《人民檢察院行政訴訟監督規則》，則是推動獨立的行政檢察工作體系的形成。

據介紹，這次修訂積極順應人民群眾對行政訴訟監督工作的新期待，適應國家治理能力和治理體系現代化的新要求，圍繞發揮行政檢察“一手托兩家”作用、強化依職權監督、加強調查核實、促進實質性化解行政爭議、參與社會治理、加強對規范性文件的監督、落實檢察監督新理念，進行了第一次大規模修改，規則條文由原來的37條增加到100多條。

“我們還設立了全國首個知識產權行政檢察研究和實踐基地。圍繞服務保障創新驅動發展戰略，加強和改進知識產權行政檢察工作，在北京市人民檢察院第四分院設立知識產權行政檢察研究和實踐基地，在最高檢、北京市檢察院及四分院之間構建一體化知識產權行政檢察工作機制；利用與國家知識產權局雙向干部交流的機會，加強檢察機關與知識產權行政機關、審判機關的業務培訓和交流合作，推進知識產權行政檢察專業化建設，發揮行政檢察在知識產權保護中的作用?！睆埾嘬娬f。

與此同時，第七檢察廳還提出和建立了探索穿透式行政檢察監督。

據介紹，穿透式行政檢察監督是立足我國行政檢察“一手托兩家”作用，立足行政檢察以行政訴訟監督為核心職能的前提下，著眼于如何在加強和創新社會治理中更好發揮法治保障作用而提出的。

“穿透式行政檢察監督具有獨特的價值：一是發揮‘一手托兩家’作用，既監督人民法院公正司法又促進行政機關依法行政。二是著眼于實質性化解行政爭議，促進解決程序空轉問題。行政訴訟案件程序空轉是人民群眾反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，也是當前社會治理的難點和重點。穿透式監督對那些雖然法院裁判正確但行政違法行為依舊存在的程序空轉案件進行了有效回應。三是發揮檢察監督能動性，提升社會治理能力。穿透式監督從個案探清行政違法普遍性、根本性問題，提出改進工作、完善社會治理檢察建議，有助于解決依法行政和社會治理層面的共性問題?！睆埾嘬娬f。

機制順，則運行順。第七檢察廳還主動適應法院對行政案件集中管轄改革新要求，探索建立了行政訴訟案件異地監督工作機制，加強不同地區檢察院之間的橫向協作，以解決異地監督行政機關的難題。要求各級檢察機關對于同級法院審理的異地行政案件，需要向異地行政機關提出監督意見的，應當先向異地檢察機關發函協商，由異地檢察機關向其同級行政機關提出監督意見。

敢于探索，注重積累，第七檢察廳正在一步步將行政檢察職能做到實處。