做好公益訴訟，為了誰？

本社記者 祁彪

“四大檢察”中，與傳統(tǒng)的刑事、民事、行政等具有歷史沿革的檢察職能不同，公益訴訟是在黨的十八屆四中全會之后才探索建立的一項制度。

雖然歷史并不悠久，但是隨著近幾年的不斷探索和發(fā)展，尤其是最高檢內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革成立單獨的公益訴訟部門即第八檢察廳之后，公益訴訟的地位和作用顯得越來越重要，也越來越被外界熟知和關(guān)注。

2019年作為第八檢察廳成立的開局之年，公益訴訟在往年工作的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了飛躍式發(fā)展，取得了一系列耀眼成績。

這讓人們有理由相信，這抹守護公共利益的檢察藍，在未來將會更加濃郁和閃耀。

公益訴訟的特色興起之路

公益訴訟檢察，是指人民檢察院作為公共利益的代表，根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律規(guī)定，對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護等領(lǐng)域損害國家利益或者社會公共利益的案件，向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議或向人民法院提起訴訟的法律制度。

“建立公益訴訟檢察制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。”談起公益訴訟檢察制度，第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列開門見山地說。

據(jù)了解，公益訴訟檢察制度雖然起步較晚，但是發(fā)展迅速，目前已經(jīng)成為檢察工作一個新的著力點，這點從公益訴訟的發(fā)展歷程可以明顯體現(xiàn)。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。

2015年5月5日，中央深改組第十二次會議審議通過《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。同年7月1日，全國人大常委會審議通過決定，授權(quán)北京等13個省（自治區(qū)、直轄市）開展為期兩年的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點。

2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央深改組第三十五次會議，對試點成效給予充分肯定，并明確提出立法要求。

2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

2018年4月，新制定的英烈保護法專門增加檢察機關(guān)就侵害英烈名譽提起公益訴訟的條款。同年10月26日，全國人大常委會修訂人民檢察院組織法，明確公益訴訟作為檢察機關(guān)的職權(quán)之一。

“為推進新時代檢察服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好滿足人民群眾新的、更高水平的需求，最高檢黨組按照中央全面深化改革的整體部署，決定以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為切入點、突破口，進一步優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制，推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。”胡衛(wèi)列說。

2019年1月，最高檢首先從自身改起，重新設(shè)置十個檢察廳，負責刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察業(yè)務(wù)。其中，第八檢察廳設(shè)置過程較為特殊。“在2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。最高檢于2018年8月成立公益訴訟檢察廳籌備組，并在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中正式組建第八檢察廳，作為承擔公益訴訟檢察職能的專門機構(gòu)。”胡衛(wèi)列說。

胡衛(wèi)列表示，這次內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，是系統(tǒng)性、整體性、重塑性變革，檢察機關(guān)法律監(jiān)督總體布局實現(xiàn)刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察并行發(fā)展的態(tài)勢。原來民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，“擠壓”在民事行政一個檢察部門，既難以實現(xiàn)與刑事檢察工作平衡發(fā)展，也不能滿足人民群眾新時代對檢察機關(guān)職權(quán)行使的需求。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，民事、行政、公益訴訟檢察工作分別由不同的業(yè)務(wù)廳負責，實現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”，這有利于強化法律監(jiān)督、提高辦案效果，提升專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)水平，可以為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。

逐漸豐富的公益訴訟內(nèi)涵

據(jù)介紹，新成立的第八檢察廳主要負責辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件；負責對最高人民法院開庭審理的公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關(guān)規(guī)定提出檢察建議；辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件。

隨著第八檢察廳的組建，公益訴訟檢察制度的發(fā)展又邁上了一個新的臺階，其內(nèi)涵也越來越豐富。

“習近平總書記多次發(fā)表重要論述，深刻闡明檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重大意義，強調(diào)由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)，目的是充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟作為在新時代應運而生的中國特色司法制度，其職能定位是檢察機關(guān)以訴訟方式履行憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責，更好地維護公共利益，促進國家治理。訴訟是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式和途徑,在訴訟和監(jiān)督的關(guān)系上，訴訟是載體，監(jiān)督是本質(zhì)。公益訴訟程序設(shè)計充分體現(xiàn)了這一本質(zhì)定位。”胡衛(wèi)列說。

>>圖1∶公益訴訟兩周年暨“舌尖上的安全”專項監(jiān)督新聞發(fā)布會

>>圖2∶2019年10月10日，第八檢察廳胡衛(wèi)列廳長在公益訴訟兩周年暨“舌尖上的安全”專項監(jiān)督新聞發(fā)布會上答記者問。 以上照片均由作者供圖

以行政公益訴訟為例，設(shè)置具有鮮明監(jiān)督屬性的行政訴前程序，以檢察建議方式督促行政機關(guān)自我糾錯、依法履職，確立“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)的”目標追求，充分發(fā)揮其獨特程序價值。實踐中，行政機關(guān)高度重視檢察機關(guān)的檢察建議，積極主動進行整改，雙方在保護公益方面的共識、合力不斷增強。據(jù)了解，2019年1月至11月，檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議91124件，行政機關(guān)回復整改率超過97%，實現(xiàn)良好監(jiān)督效果的同時，節(jié)約了司法資源。

胡衛(wèi)列表示，公益訴訟檢察是一項為人民群眾新時代更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)。一方面，公益訴訟和其他檢察職能一樣，體現(xiàn)了法律監(jiān)督的規(guī)律和特點。另一方面，公益訴訟檢察作為各項檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能，是距離社會面最近、產(chǎn)生司法效益最快、最直接的檢察業(yè)務(wù)。檢察機關(guān)履職中發(fā)現(xiàn)公益受損問題后，能夠主動立案調(diào)查，通過發(fā)送檢察建議或提起訴訟，督促行政機關(guān)履職整改，推動解決問題。而刑事、民事、行政檢察職能的啟動，都具有一定被動性。

主動出擊守護公共利益

基于上述特點，第八檢察廳在2019年成立之后，就帶領(lǐng)全國公益訴訟檢察部門的同志，在原有工作的基礎(chǔ)上主動出擊，持續(xù)深化和推進公益訴訟工作，落實好公共利益代表的崇高使命，取得了耀眼成績。

據(jù)介紹，2019年1月至11月，全國檢察機關(guān)共受理公益訴訟案件線索132590件；立案公益訴訟案件113848件，同比增長27.17%；向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議91124件，同比增長18.45%；發(fā)布民事公益訴訟公告3779件，同比增長1.49倍；提起訴訟4019件，同比增長56.99%，在保護國家利益和社會公共利益、促進社會治理方面發(fā)揮了積極作用。

“工作中，我們持續(xù)保持辦案力度。最高檢部署開展‘守護海洋’、黃河‘清四亂’、汾渭平原大氣污染治理等專項監(jiān)督活動，服務(wù)藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件65477件，占辦案總數(shù)的57.51%，督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原93.47萬余畝，回收和清理各類垃圾、固體廢物526.44萬余噸，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用6.23億元。”胡衛(wèi)列說。

在持續(xù)深化“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監(jiān)督活動中，第八檢察廳與全國各地檢察機關(guān)的公益訴訟部門一道，聚焦農(nóng)貿(mào)市場及校園周邊食品、網(wǎng)絡(luò)餐飲、飲用水、保健食品藥品以及速凍食品行業(yè)安全等五大重點領(lǐng)域集中發(fā)力，2019年1月至11月，共辦理食品藥品安全領(lǐng)域案件35048件，占辦案總數(shù)的30.78%，督促查處、回收假冒偽劣食品17.86萬千克，假藥、走私藥品2.79萬千克。維護國有財產(chǎn)不受侵犯，共辦理國有財產(chǎn)和國有土地保護領(lǐng)域案件13259件，占辦案總數(shù)的11.65%，督促職能部門追償受損國有財產(chǎn)32.63億元，追繳國有土地出讓金76.08億元，收回被非法占用國有土地707.46畝、沒收地上建筑物31.39萬余平方米。用法律手段捍衛(wèi)英烈尊嚴，弘揚社會主義核心價值觀，辦理英烈權(quán)益保護領(lǐng)域案件64件。

>>第八檢察廳開展專項活動方案、出臺的規(guī)范性文件等 作者供圖

“雙贏多贏共贏”是公益訴訟工作始終踐行的理念，各級檢察機關(guān)堅持以訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，充分發(fā)揮訴前程序作用，各地積極推廣公開宣告、圓桌會議、組織聽證等方式，督促行政機關(guān)主動履職整改。

例如，福建省檢察院建立了行政公益訴訟圓桌會議制度，福州市檢察院指導基層院召開訴前圓桌會議17場，55件公益訴訟案件整改到位。再比如，三明市檢察院探索建立公益訴訟告知函制度，共向行政機關(guān)發(fā)出告知函16份，行政機關(guān)均進行及時整改。

據(jù)了解，自2019年以來，行政機關(guān)對檢察建議的回復整改率達97.65%，絕大多數(shù)公益受損問題在訴前得到解決。極少數(shù)檢察建議不能落實必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達到辦理一案、警示一片、教育社會面的效果。

“我們堅持把提升辦案質(zhì)效擺在更加突出位置，正確處理辦案數(shù)量規(guī)模與質(zhì)量效果的關(guān)系，不單純追求辦案數(shù)量，更注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協(xié)同解決的要案難案。湖南省湘陰縣檢察院在辦理保健品銷售虛假宣傳和價格欺詐系列案中，分別督促市場監(jiān)督管理部門和價格監(jiān)督管理部門依法履職，并向人大匯報辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性、規(guī)律性問題，促進行業(yè)整治，提升社會治理效能。針對回頭看發(fā)現(xiàn)的問題，增加立案后的磋商程序，促進辦案繁簡分流。浙江余姚市檢察院針對自動售貨設(shè)備違規(guī)銷售食品問題，主動與行政機關(guān)磋商，強化溝通促共贏，督促開展專項整治，推動行業(yè)管理創(chuàng)新。注重結(jié)合個案和類案辦理，推動解決領(lǐng)域內(nèi)、行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)存在的普遍性問題，形成長效機制。黑龍江七臺河市檢察院在開展醫(yī)療污水處置專項監(jiān)督活動中提出立法建議，促進地方人大出臺醫(yī)療廢物管理條例。”胡衛(wèi)列說。

在鞏固現(xiàn)有工作職能的基礎(chǔ)上，第八檢察廳還積極穩(wěn)妥拓展案件范圍，加強對安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域公民個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護、未成年人合法權(quán)益保護、國防和軍事利益等法定領(lǐng)域外公益保護問題的理論研究和辦案實踐探索。

“上海市檢察院三分院開展‘維護高鐵沿線安全專項檢察監(jiān)督活動’，排查出安全隱患400余處，發(fā)出訴前檢察建議38份，推動排查整治，有效維護高鐵運行安全。江西省龍南縣檢察院針對贛南客家圍屋年久失修、日常管理不善、安全保障設(shè)施不到位等造成重大安全隱患的情形，推動客家圍屋保護措施落到實處。北京市檢察院部署開展校園周邊商戶向未成年人出售煙草專項監(jiān)督活動，共向相關(guān)行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議24件，有效呵護未成年人身心健康。”胡衛(wèi)列說。

建長效機制謀長久發(fā)展

在積極推進各項工作穩(wěn)步落實的同時，第八檢察廳還注重長效工作機制的建設(shè)，保障公益訴訟的持續(xù)高效發(fā)展。

“新一屆最高檢黨組針對公益訴訟面臨的新情況、新問題，提出雙贏多贏共贏監(jiān)督理念，進而延展為做好法律監(jiān)督工作的理念。檢察機關(guān)開展公益訴訟不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，更不是顯示你錯我對，目的還是要通過監(jiān)督解決問題，補齊社會治理短板，推動法律執(zhí)行到位，維護好公共利益，這與行政機關(guān)行使職權(quán)的目標是一致的。”胡衛(wèi)列說。

基于這種理念，以第八檢察廳為代表的公益訴訟部門強化與相關(guān)行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建良性、互動、積極的工作關(guān)系，通過多種渠道、多種形式，講清楚雖然雙方職能分工不同，但保護公益、維護人民利益的目標一致，沒有你贏我輸，只有共存共贏、共同進步。從實際情況看，行政機關(guān)對公益訴訟工作的態(tài)度，也由最初的消極誤解轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極配合，甚至是主動爭取支持。

“我們堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，督促支持協(xié)助行政機關(guān)主動履職整改。采取公開宣告、圓桌會議、會商研究、支持協(xié)助等方式，協(xié)同推動問題在訴前程序階段解決。同時，我們注重跟進監(jiān)督，分類施策，確保辦案實效。對于因客觀原因影響進度的，強化跟蹤，督促行政機關(guān)在障礙因素消除后及時履職；對于涉及多部門職權(quán)，系統(tǒng)整治難度大的，協(xié)調(diào)解決跨部門推進不力等情況；對于行政機關(guān)用盡行政機關(guān)手段，仍然未能有效整治問題的，給予更多溝通協(xié)助，而非簡單提起訴訟；對于久拖不改、敷衍了事的，則堅決依法提起訴訟，最大限度發(fā)揮警示教育功能。”胡衛(wèi)列說。

“制度完善方面，堅持司法辦案與機制探索齊頭并進。最高人民檢察院制定公益訴訟辦案指南，聯(lián)合最高人民法院出臺檢察公益訴訟司法解釋，增強程序規(guī)范的操作性。會同生態(tài)環(huán)境部等9部委，發(fā)布《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，推動解決管轄難、環(huán)境損害鑒定難等問題。”胡衛(wèi)列說。

2019年，第八檢察廳組織全國檢察機關(guān)對2018年公益訴訟案件集中開展“回頭看”活動，推動解決一批訴前檢察建議落實不到位問題，排查整治一批辦案不規(guī)范問題，健全完善一批公益訴訟辦案機制；同時，強化檢察機關(guān)內(nèi)部縱向聯(lián)動、橫向配合，推動形成上下一體、指揮有力、協(xié)作密切、運轉(zhuǎn)高效的一體化辦案機制。完善交辦、督辦、提辦制度，探索異地管轄制度，破除辦案阻力，推動解決“起訴難”問題。

“最高人民檢察院對51起水污染線索，12起民生、污染防治等領(lǐng)域的案件予以掛牌督辦，對5起行政公益訴訟案件指定跨省管轄。出臺《長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，探索公益訴訟辦案區(qū)域協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)司法部建立環(huán)境公益訴訟先鑒定后收費機制，推進生態(tài)環(huán)境食品藥品檢測實驗室建設(shè)工作。探索食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償。江蘇、浙江、山東、廣東等地積極探索設(shè)立公益訴訟損害賠償專項基金，創(chuàng)新公益修復方式，打通公益保護‘最后一公里’。完善線索發(fā)現(xiàn)移送、調(diào)查取證等工作機制，將大數(shù)據(jù)信息平臺、無人機、快速檢測設(shè)備等運用到辦案中。建立與行政機關(guān)互派干部掛職、聯(lián)合開展業(yè)務(wù)培訓、借助專家‘外腦’輔助辦案等機制，為更好履行公益訴訟職責提供保障。”胡衛(wèi)列說。

公益訴訟不能單打獨斗，需要最大程度凝聚全社會的共識，最大限度形成公益保護合力。

為此，第八檢察廳深化司法執(zhí)法協(xié)作配合機制，積極加強與最高法、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、應急管理部、住建部等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力。

“我們多次派員赴最高法開展座談交流，就公益訴訟案件范圍、管轄、訴訟程序、判決形式、民事公益訴訟訴前公告方式等問題進行溝通，力求取得更多共識。與生態(tài)環(huán)境部互派干部掛職，多次赴湖北、江蘇、新疆、海南等地開展聯(lián)合調(diào)研，在新疆、貴州舉辦聯(lián)合培訓，移送案件線索，聯(lián)合進行重點案件的督導。”胡衛(wèi)列說。

與此同時，各地積極強化與人民法院、行政機關(guān)以及監(jiān)察委等部門的銜接配合，會簽協(xié)作文件。寧夏回族自治區(qū)檢察院與自治區(qū)水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、自然資源廳等12家行政機關(guān)，共同會簽加強協(xié)作配合文件，推動形成工作合力；湖北省檢察院與省高院建立公益訴訟案件協(xié)作配合機制，就定期互相通報起訴、判決信息、溝通協(xié)調(diào)相關(guān)法律適用問題等達成共識，即將形成工作紀要供全省各地參照執(zhí)行。

“此外，我們注重加強與其他機構(gòu)、組織溝通聯(lián)動。第八檢察廳與中國鐵路總公司、中國移動、中國電信、中國聯(lián)通等公司聯(lián)系溝通，就搶票軟件App、騷擾電話、垃圾短信等損害公益問題交換意見。與騰訊、華為、京東等民營企業(yè)就大型民營企業(yè)社會責任承擔、公民信息安全保護、互聯(lián)網(wǎng)空間治理、公益輿情監(jiān)控、新技術(shù)在公益保護領(lǐng)域的應用等話題進行深入交流。加強與中國消費者協(xié)會、中華環(huán)保基金會等社會組織溝通合作。”胡衛(wèi)列說。

第八檢察廳還努力推動深化理論和實務(wù)研究。加強與中國法學會民事訴訟法學研究會、行政法學研究會等相關(guān)學術(shù)組織的協(xié)作，搭建實務(wù)部門與學術(shù)界交流互動的平臺，組織召開新領(lǐng)域拓寬的理論研討會，打造中國特色公益訴訟檢察制度和理論體系。同時，積極走出國門，增強國際交流合作。“第八檢察廳與美國、澳大利亞、新加坡等多位氣候變化領(lǐng)域知名專家教授進行交流座談，介紹中國檢察公益訴訟制度和實踐，分享環(huán)境公益保護的中國方案。派員赴荷蘭、比利時參加歐洲環(huán)境檢察官年會，就中國檢察機關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域的最新做法和成效作主旨發(fā)言。與歐洲環(huán)保協(xié)會聯(lián)合赴江蘇、貴州、云南等地開展中外預防性公益訴訟比較研究，聯(lián)合在云南昆明召開生物多樣性司法保護研討會，40多位來自國內(nèi)外的司法執(zhí)法官員、專家學者參加會議。”胡衛(wèi)列說。

持續(xù)深入，多方聯(lián)動，公益訴訟讓這抹檢察藍閃耀在祖國的碧水藍天間。