軍隊(duì)參加防控疫情的法律依據(jù)

潘瑞琦

隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，對(duì)其防控已經(jīng)成為一場(chǎng)全民的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。我們需要及時(shí)采取各種有效措施予以應(yīng)對(duì)，軍隊(duì)自然不能例外。

依法防疫體系已形成

2020年1月29日，習(xí)近平主席對(duì)軍隊(duì)做好疫情防控工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，目前疫情防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，全軍要在黨中央和中央軍委統(tǒng)一指揮下，牢記人民軍隊(duì)宗旨，聞令而動(dòng)，勇挑重?fù)?dān)，敢打硬仗，積極支援地方疫情防控。我軍部隊(duì)堅(jiān)決貫徹黨中央的決策部署，迅速啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，緊急抽組醫(yī)療精兵強(qiáng)奔赴疫情一線。

2020年2月5日，習(xí)近平主席在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，疫情防控正處于關(guān)鍵時(shí)期，依法科學(xué)有效防控至關(guān)重要。疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

可見，軍隊(duì)參加防控疫情并開展疫情防控工作必須依法進(jìn)行。依法參加疫情防控工作，既是軍隊(duì)依法治軍的體現(xiàn)，也是依法治國(guó)的重要組成部分。研究軍隊(duì)參加防控疫情的合法性、其法律法規(guī)的依據(jù)等問題，對(duì)于依法強(qiáng)軍、實(shí)現(xiàn)建軍目的和軍民融合等具有重大的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

2020年1月20日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，國(guó)家衛(wèi)健委決定將新冠肺炎納入法定傳染病乙類管理，但采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施。這與2003年“非典”一樣，雖然屬于乙類傳染病，但卻按照甲類傳染病來進(jìn)行預(yù)防和控制。

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條明確規(guī)定，突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件屬于突發(fā)事件。新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，處置這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)一系列法律問題。

>>左圖∶1月26日，陸軍軍醫(yī)大學(xué)醫(yī)療隊(duì)開始進(jìn)駐武漢市金銀潭醫(yī)院。陸軍軍醫(yī)大學(xué)醫(yī)療隊(duì)在進(jìn)行準(zhǔn)備工作。

>>上圖∶陸軍軍醫(yī)大學(xué)醫(yī)療隊(duì)成建制接管武漢市金銀潭醫(yī)院兩個(gè)病區(qū) 資料圖

在經(jīng)歷2003年的非典疫情事件、2008年的汶川大地震等突發(fā)性公共安全事件后，我國(guó)通過立法和司法解釋，建成了相對(duì)較為嚴(yán)密的疫情防控和社會(huì)治理法制體系。《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急救援進(jìn)行了規(guī)定。例如，政府可以采取必要的隔離治療、醫(yī)療觀察、部分行政強(qiáng)制措施、征用以及封鎖地區(qū)、戒嚴(yán)等。這些法律法規(guī)在不同程度上，規(guī)定軍隊(duì)有抗震救災(zāi)、參加疫情防控等任務(wù)。

依法防疫之法律依據(jù)

在憲法層面上，《中華人民共和國(guó)憲法》第二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。國(guó)家加強(qiáng)武裝力量的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化的建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)防力量。”這一規(guī)定表明我國(guó)憲法為軍隊(duì)參加防控疫情提供了原則性依據(jù)。憲法從國(guó)家根本大法的角度，明確規(guī)定中華人民共和國(guó)武裝力量負(fù)有鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)的任務(wù)。作為中華人民共和國(guó)武裝力量的主要成員，中國(guó)人民解放軍自然是承擔(dān)上述任務(wù)的主體。軍隊(duì)參加防控疫情，符合憲法規(guī)定的軍隊(duì)承擔(dān)的任務(wù)要求。

在軍事法律層面上，《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第五十八條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)人民軍隊(duì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，熱愛人民，保護(hù)人民，積極參加社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等任務(wù)。”此規(guī)定從現(xiàn)役軍人承擔(dān)的任務(wù)的角度進(jìn)一步明確了憲法賦予軍隊(duì)的任務(wù)和使命，“完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等任務(wù)”是其任務(wù)之一。新冠肺炎疫情暴發(fā)屬于搶險(xiǎn)救災(zāi)范圍之列。現(xiàn)役軍人承擔(dān)有參加防控疫情的任務(wù)，由現(xiàn)役軍人組成的軍隊(duì)自然也有參加防控疫情的任務(wù)。這條規(guī)定為軍隊(duì)參加防控疫情提供了軍事法律層面的法律依據(jù)。值得注意的是，各項(xiàng)軍事法律法規(guī)中沒有有關(guān)軍隊(duì)參加突發(fā)事件的直接且明確的規(guī)定。

在特別法層面上，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十四條明確規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。”第二十八條規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織開展應(yīng)急救援的專門訓(xùn)練。”第八條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。”

上述規(guī)定分別從軍隊(duì)依法參加突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置工作、為做好應(yīng)急救援工作應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急救援的專門訓(xùn)練和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)參加突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)組成三個(gè)角度，明確為軍隊(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供了法律依據(jù)。三條規(guī)定相輔相成，相互結(jié)合構(gòu)成一個(gè)整體，為軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)急救援提供了立體法律保障。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法宗旨在于預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。根據(jù)該法第三條的規(guī)定，所謂突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在履行法定程序后，軍隊(duì)?wèi)?yīng)參與新冠肺炎的防控。

《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第三十五條第四款規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍衛(wèi)生主管部門發(fā)現(xiàn)傳染病疫情時(shí)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報(bào)。”第三十條第二款規(guī)定：“軍隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾提供醫(yī)療服務(wù)，發(fā)現(xiàn)前款規(guī)定的傳染病疫情時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的規(guī)定報(bào)告。”可見，軍隊(duì)有防控傳染病的義務(wù)。

在行政法規(guī)層面上，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十三條規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍、武裝警察部隊(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與突發(fā)事件應(yīng)急處理的，依照本條例的規(guī)定和軍隊(duì)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”第三條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。”上述規(guī)定分別從軍隊(duì)依法參與防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)是突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)組成人員兩個(gè)角度為軍隊(duì)參加突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了法律依據(jù)和保障。根據(jù)該條例第二條的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》附則中的定義，重大傳染病是指某種傳染病在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病人或死亡病例，其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率水平的情況。群體性不明原因疾病是指在短時(shí)間內(nèi)，某個(gè)相對(duì)集中的區(qū)域內(nèi)同時(shí)或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)的病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴(kuò)大，又暫時(shí)不能明確診斷的疾病。從專有名詞的定義上來看，新冠肺炎疫情是重大傳染病，屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。軍隊(duì)可以依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》參加新冠肺炎疫情的防控。

依法防疫法律依據(jù)的特點(diǎn)

軍隊(duì)參加防控疫情的上述法律法規(guī)依據(jù)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

多元性。如上所述，多部法律共同調(diào)整軍隊(duì)參加防控疫情工作。憲法、國(guó)防法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等從根本法、特別法、軍事法和行政法規(guī)等為軍隊(duì)參加防控疫情的行動(dòng)提供了法律保障。

復(fù)雜性。法律規(guī)定的多元性決定了相關(guān)法律規(guī)定的復(fù)雜性。具體表現(xiàn)為，一是法律層級(jí)復(fù)雜。根本法、特別法和軍事法多層次多角度規(guī)定了軍隊(duì)參加防控疫情的行動(dòng)。二是法律效力復(fù)雜。從效力上來說，毋庸置疑，憲法是根本大法，是軍隊(duì)參加防控疫情的根本遵循。但在法律層面上，國(guó)防法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等多部法律、行政法規(guī)的有關(guān)條款都在調(diào)整軍隊(duì)防控疫情。如何從各項(xiàng)法律中按照效力對(duì)同一個(gè)事物調(diào)整來選擇，是突出的問題。三是生效的時(shí)間復(fù)雜。不同生效時(shí)間的法律適用的對(duì)象和處理結(jié)果等均有所不同。例如，國(guó)防法于1997年3月14日生效，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法于2007年11月1日生效，傳染病防治法于2004年12月1日生效，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》于2004年12月1日生效。由于四部法律法規(guī)均對(duì)同一事項(xiàng)（軍隊(duì)參加防控疫情的法律保障）進(jìn)行調(diào)整，可以適用新法優(yōu)于舊法的原則決定法律適用。按照此原則，2007年生效的傳染病防治法應(yīng)該優(yōu)先適用。但是，由于傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定過于簡(jiǎn)單化，軍隊(duì)難以僅依據(jù)該法參加防控疫情。必須綜合運(yùn)用多部法律，才能完成此項(xiàng)工作。適用其他三種法律，與新法優(yōu)于舊法原則相沖突，而且在適用過程中會(huì)造成一定的混亂。如何綜合運(yùn)用多部法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，是值得解決的問題。

條款性。軍隊(duì)參加防控突發(fā)事件的法律依據(jù)是分別用不同的法律法規(guī)的具體條款規(guī)定，體現(xiàn)出非常的籠統(tǒng)和不明確。比如沒有程序性，沒有承擔(dān)責(zé)任的主體等方面規(guī)定。

原則性。就內(nèi)容而言，軍隊(duì)參加防控突發(fā)事件的法律依據(jù)多是原則性規(guī)定，宣示性強(qiáng)，操作性差，缺少一部專門的可操作性很高的、針對(duì)性強(qiáng)的軍事法律法規(guī)。

可見，軍隊(duì)參加疫情防控工作具有一定的法律依據(jù)。依照憲法第九十三條和國(guó)防法第十三條規(guī)定，經(jīng)中央軍委和軍委主席習(xí)近平批準(zhǔn)，2月3日起，軍隊(duì)抽調(diào)醫(yī)療力量，承擔(dān)武漢火神山醫(yī)院醫(yī)療救治任務(wù)。雖然軍隊(duì)參加防控疫情有一定的法律法規(guī)依據(jù)，但同時(shí)存在法律規(guī)定不成體系、過于原則、難以操作等許多法律問題。例如，多部法律、行政法規(guī)不同條款的規(guī)定，容易使一線軍隊(duì)指戰(zhàn)員難以選擇法律適用和依法處理問題。又如，為了防控疫情，軍隊(duì)可以采取的強(qiáng)制措施、強(qiáng)制措施的法律性質(zhì)及其相關(guān)程序等均無法律規(guī)定。在依法治國(guó)、依法治軍的大背景下，建議國(guó)家立法工作和軍隊(duì)立法工作應(yīng)該通過制定專門規(guī)范軍隊(duì)參加突發(fā)事件救援的法律法規(guī)，盡快彌補(bǔ)軍事立法缺失和漏洞，規(guī)范軍事強(qiáng)制措施，增強(qiáng)后續(xù)的軍事保障措施建設(shè)，完善法定程序，使得軍隊(duì)在抗擊疫情的活動(dòng)中的行為更加有法可依，合法合規(guī)。