初見成效：三年來備案審查工作有何重大進展？

特約撰稿人 羅書平

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議閉幕會后舉行第十五講專題講座，全國人大常委會副委員長、中國法學會會長王晨作了題為《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》的講座。

王晨表示，備案審查工作取得重大進展，目前已經形成了黨委、人大、政府、軍隊等各系統分工負責、相互銜接的各類規范性文件備案審查制度機制。全國人大常委會對行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋進行備案審查。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，認真做好審查、研究、處理、反饋等工作，將備案審查信息平臺延伸到設區的市、自治州、自治縣，連續三年聽取審議備案審查工作情況報告并向社會公開。

大量的實證研究表明，近年來全國人大常委會有關備案審查制度的實施情況可以概括：取得重大進展，但任重道遠！

2017年：備案審查128件主動審查17件處理5件

2017年12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀在十二屆全國人大常委會第三十一次會議上所作《關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》披露：十二屆全國人大以來，全國人大常委會法制工作委員會對報送全國人大常委會備案的60件行政法規、128件司法解釋逐件進行主動審查研究。審查發現5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時研究提出處理意見。與此同時，2017年還進一步加大主動審查力度，完成對14件行政法規、17件司法解釋、150余件地方性法規的主動審查研究工作。在司法解釋以及司法規范性文件的備案審查工作中，也涌現出一些被糾正的典型案例。

2016年，內蒙古自治區一位公民提出審查建議，請求對最高人民檢察院偵查監督廳曾經發布的《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》中規定的“附條件逮捕”制度問題進行審查研究。全國人大常委會法工委與最高檢進行了溝通。2017年4月28日，最高人民檢察院偵查監督廳發文宣布，經研究并報院領導批準，從即日起不再執行《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》，今后在審查逮捕工作中不再適用“附條件逮捕”。

2009年7月，全國人大常委會法制工作委員會審查發現，有關非法行醫的司法解釋中，將個人未取得醫療機構執業許可證開辦醫療機構的行為認定為非法行醫犯罪，與刑法規定不一致，經與制定機關反復溝通并跟蹤督促，制定機關已于2016年12月對相關規定作出修改。

十二屆全國人大以來，全國人大常委會收到“兩高”報送備案的128件司法解釋。法工委逐件審查后發現，民事訴訟法司法解釋中有關拘傳原告和被執行人的規定與民事訴訟法的規定不一致。審查結果：在全國人大常委會有關專門委員會大力支持下，推動制定機關已于2017年2月作出妥善處理。

2018年：備案審查18件建議審查44件處理3件

2018年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在十三屆全國人大常委會第七次會議上作《全國人大常委會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》。

>>2019年12月25日，十三屆全國人大常委會第十五次會議舉行第三次全體會議。會議聽取全國人大常委會法工委主任沈春耀作關于2019年備案審查工作情況的報告。自2017年起，備案審查工作情況報告已連續三年提請全國人大常委會會議審議。 中國新聞圖片網供圖

報告顯示：過去一年，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有立法權的地方人大及其常委會認真貫徹全面依法治國的要求，依照法定權限和程序開展行政法規、地方性法規、司法解釋制定和報送備案工作，為確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統一發揮了重要作用。從備案審查工作情況看，行政法規、地方性法規、司法解釋的內容總體上是適應實際需要的，是符合憲法法律的。報告按照黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，對當年備案審查工作取得的新進展作了回顧。

報告說，一年來，制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件，其中行政法規40件，省級地方性法規640件，設區的市地方性法規483件，自治條例和單行條例33件，經濟特區法規24件，司法解釋18件。

據不完全統計，截至2018年11月底，制定機關共向全國人大常委會報送備案現行有效行政法規、地方性法規、司法解釋12397件，其中行政法規755件、省級地方性法規6083件、設區的市地方性法規3519件、自治條例和單行條例995件、經濟特區法規335件、司法解釋710件。

行政法規、地方性法規、司法解釋基本實現了有件必備。按照法治原則，只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，這些主體制定的各類規范性文件就都應當納入人大備案審查范圍。

對于地方“兩院”制定的許多規范性文件中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容，直接涉及公民的權利義務，對此問題，沈春耀透露，有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入。他表示全國人大常委會法制工作委員會將就此開展調研，與有關方面進行溝通。

2018年，法制工作委員會共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信來函4578件，可以明確為審查建議的有1229件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的有112件，占9.1%。

112件審查建議中，建議對行政法規進行審查的5件，占4.5%；建議對地方性法規進行審查的63件，占56.3%；建議對司法解釋進行審查的44件，占39.2%。沒有收到有關國家機關提出的審查要求。

通過備案審查工作，對一些有不同認識的問題加強研究和跟蹤，其中不少是法規、司法解釋等規范性文件在制定和實施中有不同認識、需要準確把握法律和政策界限的問題。例如，有關方面通過出臺規范性文件，建立信用懲戒制度，推動社會信用體系建設；同時，也引發了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權和其他合法權益的擔憂。又如，一些地方相繼制定“地方金融條例”，帶來了對金融管理是否屬于國家立法專屬事項、地方金融立法是否影響金融市場統一的不同認識。針對這些情況，法工委加強對有關規范性文件的審查研究，跟蹤了解有關立法動態，防止出現侵犯公民合法權利的情況，防止出現超越立法權限和違背上位法規定的情形。

對備案審查工作中發現的問題，法工委認真開展審查研究，通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式，加大監督糾正力度，推動相關問題妥善解決。其中四起與最高法院和最高檢察院的司法解釋有關。

第一起是根據公民審查建議，推動最高人民法院對婚姻法司法解釋（二）第二十四條進行修改完善。2018年1月，最高人民法院發布《關于審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關問題的解釋》，對夫妻共同債務的認定標準和舉證責任分配進行了細化和完善，有關問題得到妥善解決。

第二起是根據公民審查建議，對最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件的解釋將“馴養繁殖物種”納入有關“珍貴、瀕危野生動物”范圍的規定，進行審查研究。

第三起是根據有關組織審查建議，對最高人民法院關于適用公司法的規定（二）中有關公司股東、董事清算責任的規定，進行審查研究。經溝通，最高人民法院已啟動工作，擬對上述有關司法解釋的內容進行修改完善。

第四起是根據公民審查建議，對最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》有關“當事人對一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請監督的，人民檢察院不予受理”的規定，進行審查研究。經溝通，最高人民檢察院已停止執行該規定，并明確當事人針對人民法院作出的已經發生法律效力的一審民事判決、裁定提出的監督申請，無論是否提出過上訴，只要符合民事訴訟法第二百零九條規定，均應依法受理。

2019年：備案審查41件，對16個地方司法文件進行審查

2019年12月25日，全國人大憲法和法律委員會副主任委員沈春耀向在十三屆全國人大常委會第十五次會議上作《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2019年備案審查工作情況的報告》。

一年來，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有地方立法權的地方人大及其常委會，依照憲法法律規定的權限和程序開展法規和司法解釋制定工作，按照規定報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、司法解釋共1485件，其中行政法規53件，省、自治區、直轄市地方性法規516件，設區的市、自治州、不設區的地級市地方性法規718件，自治條例和單行條例99件，經濟特區法規58件，司法解釋41件。

報告肯定了各報送備案的機關按照“有件必備”的要求，基本做到了報送及時、材料齊全、格式規范，通過報送備案自覺接受全國人大常委會監督，報備工作實現了制度化、常態化。同時，報告還特別提到了去年以來，法工委著力推動地方人大常委會將地方政府規章和地方人民法院、人民檢察院制定的涉及審判、檢察工作的規范性文件納入備案審查范圍。目前，地方政府規章基本上納入地方人大常委會備案審查范圍，有14個省（區、市）將地方有關司法規范性文件納入備案審查范圍，有兩個省納入依申請審查范圍。

一年來，對公民、組織提出的138件審查建議進行了審查研究，提出了處理意見并向建議人作了反饋。并將88件不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議分別移送有關機關，其中，移送中央辦公廳法規局5件，移送中央軍委辦公廳法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民檢察院5件，移送省級人大常委會6件，同時移送司法部和省級人大常委會19件。其中，有關對司法解釋進行備案審查中的典型案例包括：

一是關于適用公司法的司法解釋規定了股東、董事的清算責任，法制工作委員會在2018年備案審查工作情況報告中報告了對這一規定的審查情況。2019年11月，制定機關通過適當方式對公司債務案件審理中“怠于履行清算義務的認定”和“因果關系抗辯”作了明確，解決了不適當擴大股東清算責任的問題。

二是有重點地開展規范性文件集中清理和專項審查工作，即持續開展生態環保領域法規、司法解釋等規范性文件集中清理工作。為貫徹全國人大常委會有關決議精神，全國人大常委會法工委在去年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規的基礎上，2019年又督促地方修改300件、廢止44件。同時，推動制定機關對集中清理過程中發現的37件部門規章、456件地方政府規章、2件司法解釋以及11000余件各類規范性文件及時修改、廢止或者重新制定。

與此同時，全國人大常委會法工委總結實踐經驗，研究制定新的備案審查工作規范。將原有的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合并進行修改完善，形成統一的備案審查工作制度性規范，委員長會議已經審議并原則通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》。

可以想象，隨著《法規、司法解釋備案審查工作辦法》的實施，不久的將來，在健全有效的憲法監督制度之下，不同層級的法律法規將形成一張協調嚴密的法制之網，全面推進依法治國。