嚴峻現實：有多少地方司法機關還在制定規范性文件？

特約撰稿人 羅書平

如果現在要問：新中國成立以來的司法實踐中,全國各地的法院、檢察院除辦理具體的案件之外，到底制定了多少司法規范性文件？也許是一個天文數字！

由于地方法檢兩院的規范性文件往往關系群眾切身利益并具有普遍指導意義,人們特別是案件當事人及其訴訟參與人都非常關注。但對于這些規范性文件是否需要向人大常委會備案,是否應當像司法解釋那樣接受人大常委會的備案審查，則因為認識不盡一致而導致實踐中的做法不一。

地方法檢兩院規范性文件成為司法工作重要依據

雖然最高人民法院和最高人民檢察院早已明令禁止地方法檢兩院制定司法解釋性質文件,卻對地方法檢兩院能否制定有關司法業務的指導性文件未作禁止性或限制性規定。當然，按案例，未作禁止或限制，實際上就相當于默許。于是，多年來，地方法檢兩院在辦理成千上萬的訴訟案件的同時，還制作并發布了數量不菲的規范性文件。

客觀地說，地方法檢兩院為指導審判、執行和檢察工作而制定的規范性文件，確實發揮并繼續發揮著重要作用,事實上已成為地方審判、檢察機關開展司法工作的重要依據。但也必須承認，這畢竟是于法無據且未經權力機關備案審查的規范性文件，適用中侵犯公民合法權益的事件時有發生。一些訴訟當事人及其代理人也多次就該類文件的效力問題提請中央和地方的人大常委會進行審查。因此，若將這類文件排除在人大的法律監督之外,顯然不利于維護人民群眾的合法權益。

然而，在現行法律中，除了監督法明確規定全國人大常委會對最高法院和最高檢察院的司法解釋進行備案審查、立法法明確規定地方法檢兩院不能制發司法解釋類的規范性文件之外,其他法律（如地方組織法）并沒有規定縣級以上地方人大及其常委會有撤銷地方法院、檢察院規范性文件的權力。因此，可以說，目前關于地方人大對地方法檢兩院規范性文件進行備案審查尚無法可依。

如前所述，自黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，黨中央對于構建和健全備案審查制度可謂三令五申，作出一系列重要決策，而且一次比一次嚴厲，明確要求“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”“禁止地方制發帶有立法性質的文件”“依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足，至今尚無國家層面的立法將地方法檢兩院規范性文件納入備案審查的范圍。于是，地方法檢兩院或單獨或聯合制定的屬于具體運用法律的規范性文件，仍雨后春筍般涌現出來。

地方法檢兩院規范性文件冰山一角

對此問題，相信那些已經或者正在司法機關進行打官司的當事人及其訴訟參與人最有發言權，甚至有難言的苦水：那些地方法檢兩院的規范性文件盡管不會在法庭上公開出示，也不會在裁判文書、檢察文書上公開引用，但又事實上成為處理案件的法律依據！以至于在不少情況下，司法機關辦案的法律依據竟出現主要不是國家法律，而是司法解釋和上一級法檢兩院的規范性文件這種不正常現象！

以天津市和重慶市近年來法檢兩院發布的規范性文件（以實際內容為限）為例。

天津市刑事司法規范整理（2020年1月1日）

《關于常見犯罪的量刑指導意見》實施細則

關于擴大量刑規范化罪名和刑種的量刑指導意見（試行）

關于刑法部分罪名數額執行標準和情節認定標準的意見

關于審理環境污染刑事案件有關問題的意見辦理聚眾斗毆案件座談會紀要

關于辦理拒不執行判決、裁定刑事案件若干問題的意見（試行）

關于辦理組織、領導傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見（試行）

關于辦理盜竊電能違法犯罪案件適用法律若干問題的意見

天津市法院審理金融犯罪案件工作座談會會議紀要

關于審理刑事附帶民事訴訟案件有關問題的意見

重慶市刑事案件立案與量刑標準（2020年1月1日）

重慶市高法《關于常見犯罪的量刑指導意見》實施細則（渝高法〔2018〕119號）

重慶市高法《關于黑社會性質組織犯罪案件部分數額認定標準的規定》（渝高法〔2017〕208號）

重慶市高法《關于污染環境犯罪的量刑指導意見實施細則》（渝高法〔2018〕119號）

>>天津市高級人民法院關于印發《天津市高級人民法院關于審理融資租賃合同糾紛案件若干問題的審判委員會紀要（一）》的通知 作者供圖

重慶市兩院《關于確定重慶市非法采礦、破壞性采礦刑事案件數額標準的意見》（渝高法〔2018〕22號）

重慶市高法《關于盜伐林木罪、濫伐林木罪的定罪量刑幅度標準》（渝高法〔2017〕122號）

重慶市高法《關于掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪入罪數額標準的規定》（渝高法〔2015〕206號）

重慶市高法《關于拒不支付勞動報酬罪數額較大認定標準的規定》（渝高法發〔2013〕8號）

重慶市兩院《關于搶奪罪數額認定標準的規定》（2013）

重慶市兩院《關于敲詐勒索罪數額認定標準的規定》（2013）

重慶市兩院《關于盜竊罪數額認定標準的規定》（2013）

重慶市兩院《關于辦理詐騙刑事案件數額標準的規定》（2011）

與浙江省司法機關多達數百個的規范性文件相比，天津、重慶兩直轄市法檢兩院規范性文件的規模則是小巫見大巫。以下摘編的盡管只是浙江省法檢兩院的規范性文件中有關刑事司法適用部分目錄（不足原有的三分之一），但仍然較長。只是為了證明“有多少法檢兩院還在制定規范性文件”和這些都是“司法規范性文件”的命題，不忍再刪減——

全省刑事審判工作座談會紀要

關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要

關于醫務人員利用開處方的職務便利收受醫藥產品銷售方財物的行為適用法律問題的會議紀要

關于審理交通肇事刑事案件的若干意見

關于認定立功具體適用法律問題的若干意見

關于辦理搶劫、搶奪犯罪案件適用法律的指導意見

關于辦理組織、領導傳銷活動罪追訴標準問題的會議紀要

關于審理交通肇事刑事案件的若干意見

關于辦理虛假訴訟刑事案件具體適用法律的指導意見

關于辦理容留他人吸毒罪有關法律適用問題的會議紀要

關于辦理偷逃高速公路車輛通行費、盜竊高速公路交通設施等刑事案件具體適用法律若干問題的意見

關于加強刑事審判指導監督工作的若干意見

關于在審理交通肇事刑事案件中正確認定逃逸等問題的會議紀要

關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要（二）

全省法院刑事審判疑難問題研討會紀要

關于修改部分罪名數額或情節認定標準的通知

關于辦理危害食品、藥品安全犯罪案件適用法律若干問題的會議紀要

>>浙江省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳《關于辦理虛假訴訟刑事案件有關問題的解答》 資料圖

關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見

關于辦理刑事復查案件的若干規定（試行）

關于確定拒不支付勞動報酬罪“數額較大”標準的通知

關于確定敲詐勒索罪數額標準的通知

關于審理聚眾斗毆犯罪案件相關問題的紀要

關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要（三）

關于交通肇事案件適用緩刑的通知

關于輕微刑事案件快速辦理機制的若干規定

關于確定搶奪罪數額標準

關于辦理組織賣淫及相關刑事案件適用法律問題的紀要

關于審理刑事再審案件若干問題的解答

辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題會議紀要

關于辦理盜竊刑事案件的若干意見

關于辦理環境污染刑事案件若干問題的會議紀要（二）

關于辦理涉外定牌加工等侵犯知識產權刑事案件有關法律適用問題的會議紀要

關于審理侵犯知識產權刑事案件若干問題的解答

關于審理強制醫療案件若干問題的解答（二）

關于辦理部分生產、銷售偽劣食品刑事案件具體適用法律有關問題的會議紀要

關于辦理“醉駕”案件的會議紀要

《關于常見犯罪的量刑指導意見》實施細則

關于辦理建筑施工企業從業人員犯罪案件若干法律適用問題的會議紀要

關于森林公安機關辦理森林和陸生野生動物刑事、治安案件有關問題的通知

開展掃黑除惡專項斗爭的實施方案

關于辦理毒品案件中代購毒品有關問題的會議紀要

關于依法懲處拒執犯罪若干問題的會議紀要

關于辦理“套路貸”刑事案件的指導意見

關于辦理環境污染刑事案件若干問題的會議紀要（三）

……

其實，上述規范性文件，只是所有地方法檢兩院規范性文件的冰山一角！

地方法檢兩院規范性文件需要“質量大檢查”

迄今為止，全國各地無論是省級、市級還是縣級司法機關，不僅多年來早已制定了若干適用于本轄區的司法規范性文件，而且正呈現上升的勢頭。就是在今年元旦前后不長的時間中，不少地方省級法檢兩院仍在發布有關法律適用的規范性文件。如：

浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳《關于辦理虛假訴訟刑事案件有關問題的解答》（2020年1月8日 浙高法[2020]3號）

江蘇省高級人民法院《關于適用小額訴訟程序審理民事案件標的限額的通知》（2020年1月2日）

四川省高級人民法院《機動車交通事故責任糾紛案件審理指南》（2019年9月20日 川高法〔2019〕215號）

天津市高級人民法院《關于審理融資租賃合同糾紛案件若干問題的審判委員會紀要》（2019年12月30日 津高法[2019]335號）

盡管不能一概而論說這些法檢兩院的規范性文件都存在違法甚至違憲的問題，但按照全國人大常委會法工委連年報告對最高法院和最高檢察院司法解釋進行備案審查中發現和糾正的“問題司法解釋”的概率而言，地方法檢兩院規范性文件中存在問題的比例似乎不會更少，概率也不會更低。

如果全國人大常委會及省級人大常委會對省級（含）以下法檢兩院規范性文件進行一次“質量大檢查”，從而將那些屬于“司法解釋性質文件”清理出來進行備案審查的話，其效果估計會令人大吃一驚！