立法建議：對司法規范性文件備案審查如何“全覆蓋”？

特約撰稿人 羅書平

其實，關于地方法檢兩院的規范性文件能否納入人大備案審查的爭議之所以由來已久，其根本原因，源于國家立法的先天不足。

實證研究發現，監督法從1986年開始醞釀，歷經第六、七、八、九屆四屆全國人大常委會，至2002年8月正式提請常委會初審，前后用了16年時間,再到2006年終于通過監督法，整整花了20年！這個漫長的立法過程，足見這部法律在起草和審議中，必定遇到了不少難以回避又一時無法解決的難題，堪稱新中國成立以來名副其實的“難產”的法律。

然而，在這部命運多舛、來之不易的以監督憲法和法律實施為己任的監督法，對有關司法解釋備案審查的規定顯然過于簡單和原則！加之監督法施行十多年來，既未根據實際需要進行必要的補充修改，也未制定相應的實施細則或配套措施，長期以來缺乏可操作性——在2015年修正立法法之前尚無對司法解釋備案審查的典型案例——幾乎成為新中國成立以來為數不多的被長期“閑置”的法律之一。

擔心干預司法獨立，監督法成為一部有爭議的法律

歷年來的《全國人大常委會公報》顯示，監督法在正式通過之前，對于如何行使對法檢兩院的監督權問題尚處在摸索階段，生怕有干預司法獨立之虞而不敢越雷池一步。這種小心翼翼的立法心態較為突出地表現在有關提請審議法律草案的說明和修改情況說明中。

2002年8月23日，九屆全國人大常委會第二十九次會議上，法律委員會主任委員王維澄關于《監督法（草案）》的說明中，明確表示，人大及其常委會對審判、檢察工作實施監督，堅持集體行使職權，不代行審判權、檢察權，不直接處理案件的原則，具體案件由審判機關、檢察機關依照法定的程序進行辦理。并特別表明人大及其常委會對審判、檢察工作實施監督的方式主要為：聽取和審議法院、檢察院的工作報告；對審判、檢察工作中執行法律的情況進行檢查；聽取法院、檢察院辦理案件中執法情況的匯報；依法對法院、檢察院的審判、檢察工作提出質詢案；依法組織關于特定問題的調查委員會；依法罷免或撤銷有嚴重違法失職行為的審判人員、檢察人員的職務。唯獨沒有涉及對法檢兩院制定的司法規范性文件是否納入備案審查的問題。

兩年后的2004年8月23日，全國人大法律委員會主任委員楊景宇在十屆全國人大常委會第十一次會議上作關于監督法（草案）修改情況的匯報時，不僅再次介紹了征求意見中各方面都贊成的監督原則等內容，同時也如實介紹了各方對草案的總體看法：一是對草案不滿意，認為新的內容不多，與地方人大及常委會的期望值差距甚大，如果出臺這樣一部監督法，不僅不能推動地方人大及其常委會監督工作的開展，反而會影響地方人大及其常委會在監督工作方面的探索。二是認為制定監督法的條件、時機尚不成熟，強調憲法和有關法律對人大及其常委會對“一府兩院”進行法律監督和工作監督的職權、方式和基本程序都有規定，這些年沒有監督法，并沒有影響人大及其常委會依法開展監督工作。就這樣，《監督法（草案）》再次擱了下來。

2006年6月24日，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在十屆全國人大常委會第二十二次會議上作關于《監督法（草案）》修改情況的匯報中坦承，對監督權的行使，這些年各級人大常委會進行了積極的探索和實踐，積累了有益的經驗，但至今還缺乏統一的法律規范。常委會組成人員和各方面對草案也提出了不少修改意見，在有的重要問題上，意見分歧還比較大，大家希望并建議對草案進一步修改完善，爭取早日出臺。因此，堅持從我國國情和實際出發，區別不同情況對草案加以修改完善：實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善。

>>2006年，十屆全國人大常委會第二十三次會議在北京人民大會堂閉幕，會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國企業破產法》和《中華人民共和國合伙企業法》修訂。 中國新聞圖片網供圖

不難看出，監督法不僅是一部“難產”的法律，而且從它問世之日起注定就是一部有爭議的法律——立法審議過程中所指的對于因“各方面的意見不一致”而“暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善”的內容，顯然就包括是否將地方法檢兩院制定的司法規范性文件也一并納入備案審查的范圍問題。

質疑權力機關備案審查合法性，在理論上和實踐中都行不通

毫無疑問，十多年前制定的監督法尚未對大大超過最高法院和最高檢察院司法解釋的“地方法檢兩院的規范性文件”納入備案審查的立法現實，已成為黨中央三令五申要求將“所有的規范性文件”納入備案審查并糾正其中違法的以及帶有立法性質的規范性文件以確保社會主義法制統一性的制度安排的法律障礙，因此，從立法的層面上，對監督法進行補充修改，將從最高到地方的法檢兩院的規范性文件盡快納入備案審查的籠子，才能實現黨中央三令五申的確保社會主義法制統一實施的戰略部署！而目前這項工作已勢在必行，正當其時。

學界有一種觀點認為：如果將地方法檢兩院的規范性文件視作無法律效力的規范性文件，并將人大對地方法檢兩院規范性文件備案審查視為無法律效力的監督行為，所有難題都將迎刃而解。顯然，這是一種脫離中國國情特別是司法實際的主張：只看到地方法檢兩院規范文件“負面性”的一面，而未看到其“正當性”的另一面！

此外，學界還有一種似乎屬于“折衷”的觀點，主張對法檢兩院規范性文件是否納入備案審查應當“區別對待”。這種觀點認為，高級人民法院以發布抽象規范性文件的方式指導地方審判業務的做法，不符合我國立法法以及最高人民法院的要求。它的存在有一定現實的客觀因素，需要進行系統性考察，不能簡單地一廢了之，也不能通過備案審查來強化它的合法性。高級人民法院發布抽象規范性文件，本質上屬于制定抽象性規則的行為，與審判權行使的本質是相悖的。更重要的是，由地方法院解釋法律不僅不利于全國法制的統一性，而且會加重已存在的司法行政化傾向。從根本上解決這個問題，需要從建立立法與司法的良性互動的法制統一的觀念入手，明確高級人民法院作為審判機構的職能，同時增加審級，使高級人民法院能夠通過層級審判來監督和實現法制的統一。

對于地方法檢兩院的規范性文件是否應當納入備案審查的問題，這些既肯定又否定、既具體又抽象，缺乏可操作性的學者觀點，實在讓人難以茍同。

毫無疑問，對地方法檢兩院規范性文件不問青紅皂白采取全盤否定，以至質疑由權力機關對其進行備案審查合法性的思路，在理論上是不能成立的，在實踐中更行不通的。

回顧監督法歷經二十年的磨礪才終于出臺的“難產”過程不難發現，這部法律在其立項、討論、審議的過程中也并非對地方司法規范性文件進行備案審查的問題完全沒有涉及，只是出于審慎立法的考慮和如何處理既要保證法制統一實施又不違背司法獨立原則（立法與司法）的關系時，由于一時沒有找到更合適的并能為各方都能接受的方案而暫時擱淺。這種成熟一個通過一個、成熟一條通過一條的立法慣例，在我國的立法實踐中比較常見，也更符合中國國情。當然，在“條件成熟”的時候，對監督法及時進行補充修改，也是必要的，更是順理成章的。

由于監督法是全國人民代表大會通過它的常設機構（人大常委會）對一府一委兩院依法行使監督權的基本法律，因此，對監督法的補充修改以加大對包括最高法院和最高檢察院在內的各級審判機關、檢察機關作出的司法解釋和司法規范性文件進行備案審查的力度，不失為一種切實可行的立法路徑。

目前迫在眉睫的是根據黨的十九屆四中全會關于“維護國家法制統一、尊嚴、權威”的頂層設計和制度安排，對監督法及時進行補充修改,從立法上進一步明確把所有涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力并可以反復適用的規范性文件，吸收前述“一律備案，重點審查”的立法模式，將地方法檢兩院制定的規范性文件全部納入備案審查范圍，從而實現對各類規范性文件備案審查的“全覆蓋”！

建議補充修改監督法，實現對所有規范性文件備案審查“全覆蓋”

鑒于立法法第一百零四條已經從立法層面上規定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案，并同時規定“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋”。因此，從立法體系科學分類的角度，在補充修改監督法時，可對除最高法院和最高檢察院以外的審判機關和檢察機關作出的雖然不是“具體應用法律的解釋”但卻具有“司法解釋性質文件”納入備案審查作出補充規定。

（一）將地方“兩院”規范性文件納入備案審查。

建議在現行監督法第五章（規范性文件的備案審查）中增加三條：

第三十四條 地方各級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件，應當自公布之日起三十日內報同級人民代表大會常務委員會備案。

第三十五條 省級人民代表大會常務委員會認為地方同級或下級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，同級人民法院、人民檢察院之間認為對方作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，可以向同級人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為地方各級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，可以向人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見。

第三十六條 地方各級人民代表大會法律委員會和有關專門委員會經審查認為同級（或下級）人民法院或者人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸，而同級（或下級）人民法院或者人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求人民法院或者人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提請由省級人民代表大會常務委員會審議。

（二）將最高法院和最高檢察院規范性文件納入備案審查。

盡管監督法第三十一條規定了“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案”。但由于此條僅僅規定的是最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋”應當備案，而未對除“司法解釋”之外的其他大量存在的“司法解釋性質文件”是否納入備案審查加以明確。

事實上，司法實踐中，由于最高法院和最高檢察院發布的嚴格意義上的“司法解釋”從立項、調研、起草、審議直至審判委員會和檢察委員會討論決定，其制定流程和文本格式都相對復雜和嚴格，數量畢竟有限，而對于指導和規范地方法檢兩院審判、執行和檢察業務工作的，更多的是“司法解釋性質文件”。據悉，絕大多數的此類文件分管領導即可簽發而無須提交審委會或檢委會討論決定。同時，鑒于近年來經過全國人大常委會及其專門委員會在履行監督職責中，已經發現并糾正了不少有問題乃至違反法律的“司法解釋性質文件”，故完全有必要將最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋性質文件”納入備案審查范圍，以實現由中央至地方的人大常委會對所有的“規范性文件”進行備案審查的“全覆蓋”。

當然，至于如何啟動這個程序，其具體方式究竟是通過修改監督法時一并解決，還是通過全國人大常委會另行作出對“備案審查”的立法解釋，筆者尚未考慮成熟，有待進一步探索研究。