河南省交通運輸安全生產行政執法框架設計及模式研究＊

吳沙沙，賀倩倩，魏 琳，張 軍

（河南交通職業技術學院，河南 鄭州476000）

交通運輸行業面廣、點多、線長，安全管理和治理難度大，交通運輸生產經營活動，是事故多發的高危行業。目前河南省交通運輸安全生產行政執法體制存在的各方面問題，既有體制、機制、外部大環境方面的問題，也有交通運輸系統內部自身方面的原因，諸多問題也說明現行的交通運輸行政執法體制存在多方面的不足。基于此，2014年河南省政府下發了《河南省人民政府關于全省交通運輸行政執法體制改革的意見》（豫政〔2014〕65號），開始全面啟動交通運輸行政執法改革工作。本文主要在已有改革成果基礎上，建立河南省交通運輸安全生產行政執法總體框架，明確河南省交通運輸行政執法主體、內容及模式，進一步理順河南省交通運輸安全生產執法體系，有利于提高行政執法的執法效率，減少行政執法的執法成本，保障河南省交通運輸安全生產工作持續健康發展。

1 河南省交通運輸安全生產行政執法總體框架分析

交通運輸安全生產行政執法框架指構成安全生產行政執法行為的制度及體系的總和，包括行政執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等要素。

1.1 總體框架構成要素

1.1.1 行政執法主體

行政執法主體指依法享有國家交通運輸安全生產行政執法權利，能以自己的名義從事交通運輸安全生產行政管理活動，并能夠獨立地承擔由此產生的后果、承擔相應法律責任的機關或組織，包括機構設置、領導隸屬關系、組織形態等結構主體。

1.1.2 法定執法職權和義務

法定執法職權和義務指由行政執法領域相關法律法規，授予行政執法主體的權利（如行政處罰、行政監管、行政征收等）和義務（如安全生產的監管義務等），明確了主管負責部門及相關部門、人員的職責權限、應盡義務及相互關系。

1.1.3 行政執法程序

行政執法程序指交通運輸安全生產行政執法機構執行法律、法規、規范的活動程序，即在實施交通運輸安全生產行政執法行為時必須遵循的方式、步驟，以及實施這些方式和步驟的時間和秩序。

1.1.4 行政執法運行機制

行政執法運行機制指在行政執法體系中，引導和制約決策行政執法中各環節及各項行為的基本準則及相應制度，一般可以認為是決定行政執法行為的內外因素及相互關系的總稱。

1.2 行政執法總體框架

交通運輸安全生產行政執法框架是各構成要素的總和，但不是各個要素的簡單堆積或直接相加，而是通過要素之間的相互聯系、相互影響、協調運作，建立起的有機整體。鑒于此，采用邏輯框架法對交通運輸安全生產行政執法的總體框架進行分析。

1.3 行政執法邏輯框架

邏輯框架法從待解決的核心問題入手，向上逐級展開得到其影響及后果，向下逐層推演找出其引起的原因，通過匯總項目實施活動的全部要素，并按宏觀目標、具體目標、產出成果和投入四個層次歸納了要素間的邏輯關系。根據邏輯框架法，結合要素分析，對交通運輸安全生產行政執法體系的宏觀目標、具體目標，產出、投入和活動等進行分析。

1.3.1 宏觀目標

行政執法邏輯框架的宏觀目標，即在響應國家行政執法體制改革政策的基礎上，建立完善的交通運輸安全生產行政執法框架，推動交通運輸行業的行政執法工作有序發展。

1.3.2 具體目標

根據相關政策的指導意見，構建完善的行政執法框架，需要滿足三個基本的具體目標，即明確行政執法主體、清晰行政執法權責界限、實現行政執法工作高效開展，以解決現階段行政執法的主要突出問題及矛盾。

1.3.3 產出

在具體目標的指導下，通過優化執法主體結構、完善相關法律法規、規范行政執法程序等多種針對性的手段，實現主題明確、權責清晰、高效運行的交通運輸安全生產行政執法體系。

1.3.4 投入

為實現邏輯框架具體目標下的產出，應對交通運輸行業行政執法體制進行改革，通過各項措施，制訂并強化適應新體系的運行機制，推動交通運輸安全生產行政執法體系的建立。交通運輸安全生產行政執法各要素間的邏輯框架如圖1所示。

圖1 交通運輸安全生產行政執法邏輯框架

2 行政執法模式分析

邏輯框架是行政執法體系的內部結構，而執法模式作為行政執法體系的外部表現，決定了內部結構中執法主體、職權義務、執法程序及運行機制的表現形式。因此，基于邏輯框架的搭建，進一步開展行政執法模式的分析，交通運輸安全生產領域的行政執法模式一般根據執法部門設置情況劃分為分散執法模式及綜合執法模式。

2014年之前，河南省交通運輸安全生產執法主要采取分散執法模式，公路一般由公路路政、公路運政、規費征稽部門分配執法隊伍負責公路安全生產各領域的行政執法工作；水路一般由航道行政、水路運政、地方海事三支隊伍共同執法。由此造成執法力量分散，執法效率較低，往往以單一部門之力難以完成執法任務，需要多頭匯報、多方協調進行聯合執法，該方式法耗時耗力，負面效應較多，缺乏長效；此外，也容易形成執法盲區及重復執法區。由于主體過多，執法界限不清晰，對同一違法行為，不同執法機關都可以行駛執法權，容易形成“有利搶著干、無利沒人干”的局面。

為了從源頭上解決這些問題，河南省加快推進了交通行政執法改革。隨著《河南省機構編制委員會關于全省交通運輸執法體制改革有關機構編制問題的通知》（豫編〔2014〕50號）及《河南省人民政府關于全省交通交通運輸行政執法體制改革的意見》（豫政〔2014〕65號）的出臺，河南省于2014年正式開展了交通運輸安全生產行政執法體系改革工作。改革內容以整合執法職能和精簡執法機構為核心，將分散在各級交通運輸管理、公路管理、農村公路管理、道路運輸管理以及省高速公路管理等部門的行政處罰、行政強制、監督檢查等職能予以整合，交由各級新組建的交通運輸行政執法機構承擔。省、市、縣三級各設置一個交通運輸行政執法機構，統一機構名稱，明確職責任務，市轄區不設置交通運輸行政執法機構。改革后，全省交通運輸執法機構由原來的584個減至142個，核減率達76%，執法人員由改革前的33000人精簡到目前的14000人。河南省基本實現了交通路面“一支隊伍執法、一個窗口對外”，從體制上實現了統一安排、統一調度，避免了多頭執法、重復檢查，降低了執法成本，提高了執法效率。

因此，綜合執法模式是在行政執法體系改革中，為應對分散執法模式存在的問題，應運而生的一種執法模式。具體是在理清職責權限的基礎上，打破固有區域、部門限制，整合執法主體、集中執法權，再造執法組織架構，優化配置執法力量，構建綜合執法模式。

2.1 綜合執法模式分類

2.1.1 “一廳多局一總隊”（模式一）

在省交通運輸系統內將各級交通行政管理部門內的路政、運政、航道、地方海事等相關行政執法權剝離出來，交由新組建的交通運輸綜合行政執法機構，集中統一行使交通運輸行政處罰、行政監督檢查、行政強制等行政執法職能。現有交通運輸廳直屬各專業局機構保持不變，繼續行使行政管理職能等，與新組建的交通運輸綜合執法機構在業務上協調配合。

2.1.2 “一廳多中心一總隊”（模式二）

將原各專業局的行政管理職能上劃至交通運輸廳，其執法職能由綜合執法機構承擔。在此基礎上，將各專業局更名為事務管理中心，負責集中受理原專業局的審批、辦證、收費等業務。這樣就形成了交通運輸廳決策、事務管理中心行使公益職能、交通運輸綜合執法總隊行使行政執法職能的交通運輸行政執法模式，如河南省交通運輸廳公路管理局更名為交通事業發展中心。

2.1.3 “跨部門綜合執法模式”（模式三）

不再局限于交通運輸系統內部的綜合執法，而是將與交通運輸執法相關的部門一起進行大綜合，將公路、水路、鐵路、民航、物流、城市交通等部門的行政執法權集中由綜合執法機構行使，原有部門不再行使行政執法職責。

2.2 執法模式抉擇

目前河南省交通運輸綜合執法模式正從“一廳多局一總隊”（模式一）向“一廳多中心一總隊”（模式二）改革，如河南省交通運輸廳公路管理局更名為河南省公路事業發展中心，職能也進行了相應的改變。無論從國家政策導向還是基層執法人員需求方面，模式二都是符合交通運輸執法改革的最佳模式；模式一在一定程度上體現了改革目標，但在不斷深化改革戰略下，這種模式只能作為過渡模式；模式三是一種大交通的理想模式，然而在交通運輸執法模式問題重重的現狀下，實行這種模式所取得的效果可能會適得其反。一廳二局一總隊模式如圖2所示。

圖2 一廳二局一總隊模式

一廳多中心一總隊（模式二）將從根本上杜絕原執法模式下產生的多頭執法、重復執法現象，統一執法主體，實現在行政相對人面前僅有一支執法隊伍，大大減少行政執法機構數量和人員編制；在交通部門內部，統一決策權、管理權、執法權，厘清各職能部門之間的關系，提高行政效率，有利于形成權責統一、權威高效、監管有力、服務優質的交通運輸綜合行政執法體制；缺點是中國一直以來形成的各專業執法人員，在短時間內很難掌握其他領域執法知識，特別對于公路運輸系統執法人員和水路運輸系統執法人員，二者在執法領域存在的共性較少，相對獨立，要同時獲得兩個方面的執法技能，難度較大。因此，在中國目前行政執法改革的大環境中，河南省交通運輸綜合生產行政執法模式選擇模式二是合適的。

3 小結

探索新的交通運輸安全生產行政執法模式，推進交通運輸綜合行政執法改革，建立河南省交通運輸安全生產行政執法體系，是實現交通強國發展目標的重要保障，更是服務經濟社會快速發展的客觀需要。

本文采用邏輯框架法提出河南省交通運輸安全生產行政執法體系框架，同時分析交通運輸安全生產行政執法模式特點與利弊，并根據河南省行政執法特點提出適合河南省交通運輸安全生產的“一廳多中心一總隊”行政執法模式，是解決當前交通運輸行政執法困境和問題的有效途徑，為河南省建設交通強國建設試點提供堅實保障。