國內外市容環衛法規及標準對比的思考與啟示

蒲 敏，吳冰思，王忠昊

（1.上海市環境工程設計科學研究院有限公司 上海 200232； 2. 上海環境衛生工程設計院，上海200232；3.上海大學環境與化學工程學院，上海 200444）

城市市容環衛管理作為城市管理的重要組成部分，其水平也代表著城市現代化和文明程度，是一個地區/國家綜合競爭力的重要衡量指標［1］。我國市容環衛標準頗有體系化趨勢，許多文獻對市容環衛標準進行了研究，如宋國君等［2］設計了“專業—流程—質量”三維體系框架及各專業分體系推進市容環衛法律法規與強制性標準統一管理；周民［3］以山東省泰安市為例，對我國標準化現狀進行分析并提出建議；洪增林等［1］運用復雜系統理論，對市容環衛標準化管理進行系統構建設想。從檢索的文獻來看，我國尚未對國外先進的市容環衛標準化體系進行分析借鑒。

國務院在《深化標準化工作改革方案》 中提出5 項改革措施，即精簡政府主導制定的標準體系、培育發展市場主體制定的標準體系、改革完善標準化管理體制等。同時，住建部制定實施國際標準“引進來”和我國標準“走出去”國家戰略，全面啟動構建強制性標準體系、研編工程規范等工作。本研究限定市容環衛的6 個領域：清掃保潔、公共廁所、景觀照明、戶外廣告與招牌、垃圾收集設施和垃圾轉運站（不包含垃圾處理處置），進行國內外市容環衛法規和標準的對比。

1 國內外市容環衛法規標準對比分析

1.1 法規標準的數量、強制性、針對性、時效性

1.1.1 數量

英國、德國、美國、日本是世界市容環衛標準化的先驅，在景觀照明、街道清掃和公共廁所等6 個領域均建立系統全面的法規標準體系。例如，美國出臺的《住宅、商業和機構性固體廢物的儲存和收集指南》和《廢物轉運站：決策手冊》等法律規范；德國頒布的《柏林街道清潔法案》和《循環經濟與廢物管理法》等法規包含對環衛領域的制度規范；英國制定的相關法規有《環保法》《照明指南：外部環境》和《城鄉規劃（廣告管制） 規例》等；日本則實施《有關廢棄物處理和清掃的法律》《日本廣告條例》和《戶外廣告物法》等多部環衛相關法規。此外，世界其他國家也紛紛出臺了環衛領域相關法規，如法國制定的《國家環境法典》、加拿大制定的《城市固體廢物轉運站建設導則》和《城市固體廢物轉運站/地方廢物管理設施環境標準》等。通過對美國國家標準協會（ANSI）、英國標準協會（BSI）、德國標準化研究院（DIN） 以及日本工業標準調查會（JISC） 進行關鍵詞搜索，得到美國、德國、英國、日本涉及環衛的標準分別為30、52、36、43 個，我國市容環衛標準共計約44 個，具體標準統計數據如圖1 所示。

圖1 我國與典型國家主要市容環衛領域標準

1.1.2 強制性

以德國管理法律和標準框架體系為例，德國廢物管理法律主要參照聯邦德國頒布的BImSchV聯邦排放控制條例，此外還有一系列的法規規章等，如《垃圾運輸許可條例》、AbfVerbrG 廢物運輸法等，與我國法規相對原則不同，其法規內容非常細化，某種程度已經完全達到或超過我國標準規定的深度，可直接按設計標準使用，且屬強制性要求。除此之外還有一系列的標準，僅公共廁所就有VDI 6000-2—2007（帶衛生間的設施工作場所）、VDI 6000-3—2007（帶衛生間的設施公共建筑和會議廳）、VDI 6000-4—2006（帶衛生間的設施 旅館房間） 等，垃圾收運有DIN 30743—1995（廢物處理技術特殊廢物用容器的儲藏和運輸的負載輔助）、DIN 30741-1—1992（垃圾容器特殊垃圾容器800 L 容量固體垃圾箱） 等，其特點為標準細化，每一個環節或技術點均有詳細標準，執行力較好、針對性較強，但其標準并沒有強制性和非強制性區分。而目前我國市容環衛標準的強制性條文均散落在各標準中以黑體字體現，內容較少且原則性較強，執行力稍弱，尚未形成技術性法規。按照《深化標準化工作改革方案》 的要求，我國正在進行強制性條文的研究和編制，擬不久將上升至法規層面。

1.1.3 針對性和時效性

以英國公共廁所標準為例，從不同情境的供應規模及衛生設備設計、衛生器具空間、衛生設備安裝維護等不同方面均有詳細標準，如BS 6465-1—2006 衛生及其相關設備的供應規模和衛生設備設計的實施規則，BS 6465-2—1996 衛生器具空間要求實用規程，BS 6465-3—2006 衛生設備衛生及其相關器具的選擇、安裝和維護用實施規則等。但我國公共廁所設計標準僅有CJJ 14—2016城市公共廁所設計標準，對每一個環節的使用針對性不如國外標準。除此之外，我國目前生活垃圾收集僅有CJJ 179—2012 生活垃圾收集站技術規程、CJJ 205—2013 生活垃圾收集運輸技術規程，對目前分類垃圾房、裝修垃圾收集點等收集設施缺少相應標準。

國內外涉及到市容環衛方面的基本法時效性均較長，標準則時效性相對較短，需不斷修訂。但鑒于我國市容環衛建設處于快速發展階段，我國環衛標準的修訂和制定頻率相對于國外高，時效性相對短。

1.2 法規標準的內容

1.2.1 清掃保潔

德國《柏林街道清潔法案》 中對街道清潔類型、清潔次數與頻率進行明文規定，同時對道路除雪的時間與優先順序、道路解凍劑濕鹽的使用方法都做出詳細規定，確保清掃保潔工作的效率；英國BS EN 16250-1 街道清潔和城市廢物管理服務的性能和驗收水平 第1 部分 一般要求和BS EN 13019：2001 +A1：2008 路面清潔機器安全要求等標準為清掃保潔工作提供詳細的技術支持；美國對清潔次數進行詳細規定，如市區的路邊、排水溝和主要的海灘區域要求清掃2 次/周，居住區根據需要進行清掃，一般是2 次/月。

參考CJJ/T 126—2008 城市道路清掃保潔質量與評價標準等我國清掃保潔標準，主要對道路保潔類型和清潔度指標進行分類，并要求對一些特殊道路增加清掃頻率，但未制定詳細的清掃保潔作業規定。目前，我國一方面缺少相關基礎性規定條文，另一方面缺少關于冬季服務的強制性條文，如規定融雪劑使用數量的底線等。

1.2.2 公共廁所

國外對公共廁所標準的出發點更多是效率考量和人文關懷，為提升國家公共廁所建設效率提供依據，也促進了公共資源共享的公眾理念的建立。英國標準BS 6465-4—2010 衛生設施及相關用具提供比例設計的業務守則中提出的廁位數量計算公式將潛在用戶數、使用設施的時間和測量的時間段都規定在內，同時該標準第10 條明確了嬰幼兒和無障礙設施的設計規定；美國設置限時5 min 的公廁［4］；德國標準VDI 3818—2008 公共衛生設施中提出對于不同場合建設殘疾人廁位的規劃指導值。

我國標準缺少嬰幼兒和無障礙設施的基本要求，也欠缺公共廁所后期維護與管理的相關規定；公廁保潔水平或頻率較低、未配置專職保潔人員、內部設備陳舊和壞損設備未及時更換等問題尚需進一步制定標準予以規范［5］。

1.2.3 景觀照明

國外景觀照明規劃是根據城市功能定位、人文經濟和發展需求等制定的，如里昂城市照明規劃制定充分結合當地的旅游產業；新加坡照明總體規劃目的是樹立整個城市區域的統一形象，改善或加強局部特色區域的特殊功能；日本橫濱城市照明規劃是依據橫濱港區夜景觀建設的輪廓和骨架進行制定［6-10］。國際照明委員會（CIE） 1976年發布CIE-37 室外環境照明指南對照明設施的后期維護管理進行明文規定；英國的《照明指南：外部環境》對照明設施的維修事宜進行規定。

光污染是城市夜景過度建設的副產品［11］，英國發布的《2005 鄰里和環境凈化法案》使城市景觀照明光污染問題實現立法規范［12］；國際照明委員會專門頒布CIE 150—2003 室外照明裝置中強光影響限制指南對戶外照明設施侵擾光線進行規定限制。

我國景觀照明的標準是權威部門制定并頒布的標準，對照明設施后期維護管理的規定內容尚少。同時未將光污染正式納入到環境污染物的名單中，只是將光污染列入到環境有害物質中［12］。

1.2.4 戶外廣告和招牌

國內外戶外廣告與招牌標準法規顯著區別是歸口管理部門的差異性。英國《2007 年城鄉規劃（廣告管制） 規例》中規定：規劃部門是戶外廣告與招牌的核心管理部門。法國《國家環境法典》中規定：法規的編制部門是由國家規定的人員組成。日本則將《日本廣告條例》、 《戶外廣告物法》和各省頒布的地方性法規組成一套十分系統的招牌標準體系。

我國戶外廣告和招牌的管理部門各不相同，制定的法規標準水平參差不齊，且管理辦法和技術規范分開執行，執行效率較低。同時，我國尚未有統一的戶外招牌設置設計、維護管理和安全檢查等規定的相關標準［13］。

1.2.5 垃圾收集設施

德國代表性法規《循環經濟與廢物管理法》確定了減量化、無害化和資源化處理原則，同時《柏林促進循環經濟和確保環境無害化廢物處置法》中將廢物明確分為紙板、玻璃、塑料、有機廢物、金屬、電器和大件垃圾7 個類別；DIN 制定對垃圾收集車（如DIN EN 1501-1）、收集容器（如DIN EN 840-1）、廢物分類管理（如DIN EN 13965-2） 等方面的標準規范，充分體現德國對垃圾分類收集的嚴謹性。美國聯邦管理法規《住宅、商業和機構性固體廢物的儲存和收集指南》 在垃圾分類的定義、儲存和收集設備要求、設計等方面形成了一個完整的法規體系。英國BS 1703—2005 垃圾道和垃圾斗規范在垃圾設施的材料要求和配套設施的設計規范方面均進行明文規定。

我國在垃圾分類收集領域暫未出臺統一的法規標準，缺少最基礎的法律保障，個人和企業缺少切實的操作行為準則［14］。此外，我國缺少對垃圾收集點放置和建設的規定內容，不利于我國垃圾收集設施規范化。

1.2.6 垃圾轉運站

在國外公眾意見是建設垃圾轉運站的決定性因素之一。美國《廢物轉運站：決策手冊》 中規定：關于垃圾轉運站的設計選址要成立相關委員會以便接受公眾的指導意見；美國制定ANSI Z245.42—2012 廢物轉運站安全要求在防護措施、暴露問題、交通安全、墜落物問題和噪音，甚至在潛在危險源和危險物方面都進行詳細規定。加拿大《城市固體廢物轉運站建設導則》中規定：關于垃圾轉運站選址要充分考慮公眾意見，并根據公眾的意見制定修正計劃。此外，相關國外標準還有英國BS EN 13492—2018 土工合成材料屏障 建造液體廢物處理場、轉運站或二級安全殼所需的特性和德國的DIN 30706-1 市政技術條款第1 部分：廢物等。

我國對參考公眾意見未做詳細規定，同時對于環境保護和安全生產等方面的規定薄弱，如惡臭排放標準。此外，我國缺少對轉運站不同級別、規模、相應的用地和設計以及防護距離要求的強制性條文。

市容環衛領域國內外法規標準的優勢與不足見表1。

表1 市容環衛領域國外優勢及我國不足

2 思考與啟示

對比國外市容環衛領域法規標準并結合現狀分析，我國市容環衛領域當前突出的問題是市容環衛標準化體系需進一步完善，提高標準的針對性并將其逐步依法規劃，如景觀照明、戶外廣告與招牌領域均未有統一的標準制定，同時我國需加強市容環衛法規化；其次，與國外對比，現階段制定的市容環衛標準欠缺全面性和嚴謹性，如安全生產方面和環境保護規定的缺失、環衛技術和設施標準均需加強規范。

2.1 明確道路保潔等級和適用條件

針對我國清掃保潔標準化體系，首先是進行嚴格的道路清掃保潔等級和清掃保潔作業規定。根據不同的道路等級選擇適合的保潔作業方式，盡量減少資源的浪費和提高作業效率。在我國大力發展農村基層經濟的背景下，城鎮和農村的清掃保潔作業也是必須的，如確定對鎮區村的街道清潔次數。同時，對道路揚塵清潔和水域保潔需進一步加強，盡量減少道路清潔作業帶來的環境問題。

與國外標準不同，我國掃雪鏟冰類的標準數量較少，主要是參考CJJ/T 108—2006 城市道路除雪作業技術規程，但其內容較為粗略［2］，建議制定根據道路綜合狀況和降雪條件對除雪設備進行選擇的規定，同時制定除雪劑使用的強制性條文。

2.2 提高公共廁所服務效率及人性化水平

我國公共廁所的設計標準，可借鑒國外的先進計算理念進行廁位設計，將男女比例、到達率和潛在用戶數等因素充分考慮，盡可能提高使用效率，提升公共廁所可達性。同時，加強我國公共廁所標準中使用便利性的規定，如應充分考慮殘疾人士和嬰幼兒的需求，制定技術規范來增添提供殘疾人士廁所、淋浴設施、嬰兒換尿布設施等，為嬰幼兒和殘疾人士創造良好的如廁環境。

針對我國公共廁所在后期維護管理的缺失，可以制定相關公共廁所登記管理記錄，加強對公共廁所的管理。此外，在公共廁所建設時應充分考慮后期維護管理。

2.3 強調景觀照明整體規劃和光污染控制

我國景觀照明規劃需依據各個城市的文化發展進行制定，充分考慮各個城市實際照明情況和需求進行照明設施的建設和發展，以此展現城市特色。同時，對維護人員、方法、時間和費用進行詳細規定，加強景觀照明系統的后期維護。

在實際展開城市景觀照明專項規劃與設計的過程中，應始終堅持維護生態環境平衡的原則，在此基礎上科學控制光污染，關注燈管的合理應用，最小化景觀照明的光污染、耗能［15］。同時，詳細規定燈具眩光限制值和電子顯示屏頻閃限定值，減小燈光強度對周圍環境的影響。

2.4 規范戶外廣告與招牌禁止設置區域和安全性管理

根據現已頒布的地方性標準和規定，并結合我國戶外廣告和招牌的現情制定城市標準體系，可從戶外廣告與招牌設置區域和安全性方面進行規范：①制定戶外廣告與招牌選址規定，規范禁止設置區域；②規范戶外廣告與招牌相關設施材料和相關的設計值，如金屬結構的變形容許值和結構承載力設計值等；③規定戶外廣告與招牌后期維護管理；④制定戶外廣告與招牌安全性規定。

2.5 加強垃圾收集設施規范化和分類收集制度化

借鑒國外對放置收集容器的建筑、地面和墻面的防護等要求，制定我國垃圾收集設施標準規范，包括：①垃圾收集點的選址和選材規定，收集點的給排水及密封性條件規定；②垃圾收集站的選址、技術性規范要求和安全注意事項等；③垃圾收集配套設施的技術規范，包含機械設備性能要求、裝載容器數量、車輛配置數量和安全性配套設施等。

2.6 提高垃圾轉運站選址公眾參與度并落實環境影響控制措施

借鑒國外垃圾轉運站建設標準，我國建設垃圾轉運站應調查分析公眾意見以確定轉運站建設的合理性。同時，根據我國現有的轉運站行業標準從以下3 個方面進行規范：①根據垃圾的產生與分布、收運模式、運輸距離和污染控制等確定垃圾轉運站用地指標以及轉運站的不同級別規模；②在結合當地垃圾轉運的實際情況和環境保護標準限定值的基礎上，對轉運站的設計要求進行規范，包括主體設施和配套設施以及除塵除臭系統、設置警示牌和排水系統設計等技術規定；③加強對安全生產的規定要求，對垃圾轉運站一切可能危及工作人員和公眾的因素進行分析，如轉運站防護距離、噪音、墜落物、運輸車輛的安全要求和危險性化學物質等。

3 結果與討論

市容環衛標準體系的完善是我國經濟發展所必需的。以城市生態環境和人居舒適度為指導原則，通過對國外環衛標準體系分析借鑒，從政府職能單位、技術性規范、設施規范和安全性規范等方面制定符合我國現階段國情的市容環衛標準體系。同時，國外對市容環衛有更為明確的法規，我國多以技術規范和國家標準、行業標準等形式作為管理工具，需加強市容環衛法規制定以推動城市管理的發展。