議員利益回避的憲法規制

張獻勇

國外議會評介

各國以憲法規制議員利益回避的內容非常豐富。這些利益回避規范的有效實施，將有助于塑造議員民意代表的形象，也有助于確立議會民意代表機關的權威，從而促進議會民主制度的進一步完善。

議員作為人民的代表，應當反映和維護國家利益、人民利益和公共利益，這是代議制的基礎。但是，議員作為自然人，又必然存在追求私人利益的動因，這是自然人的本性所決定的。當議員應當代表的公共利益與所欲追逐的私人利益可能發生沖突時，私人利益應向公共利益讓步，亦即需要議員進行利益回避。思想家們對人性惡的判斷和認識啟示人們，必須通過憲法和議會法、議員法、代表法等憲法性法律對議員利益回避加以規范。本文以中國檢察出版社2012年出版的《世界各國憲法》為主要資料來源，就各國議員利益回避的憲法規制做一比較研究。各國憲法關于議員利益回避的規范主要包括：議員是公共利益的代表;保障議員的正當私人利益;禁止把國家權力用于私人目的;禁止兼職;禁止提高自身薪酬等待遇;禁止與國家交易;與本人有關事務的回避;財產申報與公開等。

需要說明的是，本文對國家利益、人民利益和公共利益不做嚴格區分，視為同一個概念;議員的私人利益，不僅指議員本人的私人利益，也包括議員親屬及與議員有特定關系的人的私人利益。

一、議員是公共利益的代表

議員代表國家利益、人民利益和公共利益不僅是代議制的基礎，也為不少國家憲法所直接規定。如阿富汗憲法第八十一條第二款規定：“國會每個成員基于其對人民的總體福利和最高利益的判斷進行投票。”韓國憲法第四十六條第二款規定：“國會議員以國家利益為先，按良心履行職務。”希臘憲法第五十一條第二款規定：“議會議員代表國家。”厄瓜多爾憲法第一百二十七條規定：“國民大會議員應為服務國家履行公共職能，為國家的普遍福利工作，就履行責任和功能中的作為和不作為向社會承擔政治責任，并必須對其選民負責。”哥倫比亞憲法第一百三十三條第一款規定：“通過直接選舉產生的合議機構的成員代表人民，并應按照符合正義和共同利益的方式行事。”還有一些國家在憲法中以宣誓誓詞的方式要求議員忠于公共利益。如巴林憲法第七十八條規定：“協商議會和眾議院的每位議員就職前應在公開會議中宣誓如下：我以偉大真主的名義起誓：我將……保衛人民的自由、利益和財產，以忠誠和真誠履行我的職責。”根據烏克蘭憲法第七十九條的規定，烏克蘭人民代表在就職之前應當向烏克蘭最高拉達宣誓的內容之一是“我宣誓恪守烏克蘭憲法和烏克蘭法律，為了全體同胞的利益履行自己的職責”。

二、保障議員的正當私人利益

議員利益回避的目的是防止議員在履行議員職責中不當地謀取私人利益。這并不是對議員正當私人利益的否定。相反，對于議員的薪酬等正當私人利益，憲法應當予以承認并給予保障，這既是議員正常履職的必要條件，也是對他們服務國家的一種補償，還可以在一定程度上消弭其利用公共權力不正當謀取私利的動機。如德國基本法第四十八條第三款規定：“議員有權要求適當的、能保障其獨立性的補償。議員有權免費使用所有的國家交通工具。具體細則由聯邦法律加以規定。”克羅地亞憲法第七十五條規定：“克羅地亞議會的議員領取定期的貨幣報酬并享有法律規定的其他權利。”拉脫維亞憲法第三十三條規定：“議會議員從國家財政中獲得薪酬。”阿根廷憲法第七十四條規定：“按照法律規定，參、眾兩院議員因其工作可獲得薪金，由國庫支付。”智利憲法第六十二條規定：“眾議員和參議員可獲得與國務總理相同的報酬，這一報酬包括所有的津貼。”澳大利亞憲法第四十八條規定：“在議會另有規定前，參議員或眾議員的津貼應為每年400英鎊，從其任職之日起算。”馬紹爾群島憲法第十七條規定：“總統、副總統、部長、議長、副議長和議會其他成員的報酬應由法律明確規定。”

三、禁止議員利用職位謀取私人利益

許多國家憲法明確規定了防止議員公私利益可能沖突的一般原則，即禁止議員利用議員職位謀取私人利益。如阿曼憲法規定：“根據現行法律，國家委員會和協商會議主席、副主席以及所有成員在工作中均應以國家利益為目標，不得利用其職位以任何形式為其私人、親屬或與之有私人關系的人謀取利益。法律規定其不得從事的工作。”馬爾代夫憲法第七十五條規定：“人民議會的議員應當以對國家利益與公共福利的首要考慮為行動指南，不得以任何方式利用其公職身份謀取私人利益或為與其有特殊關系的人謀取利益。他們不僅應當代表其選區而且應當代表整個國家。”第一百零三條規定：“人民議會議員與其任命或雇傭的人員不得利用他們的身份或任何交托于他們的信息為他們自己或其他任何人謀取不正當利益。”塞爾維亞憲法第六條第一款規定：“任何人不得在與他們的其他職責、職業或者私人利益沖突的情況下履行國家或者公共職能。”第一百零二條第三款進一步規定：“代表不得成為自治省議會的代表，也不得成為政府司法和行政機構的官員，他/她也不得承擔其他表現出利益沖突的職能、事務以及義務。”古巴憲法第八十二條第一款規定：“代表資格并不導致個人享有特權或者物質利益。”巴布亞新幾內亞憲法第二十七條第一款規定議員等公職人員“有義務在其公共或官方生活、私人生活中，以及和其他人的關系中，不得有讓公私利益有沖突，或在其履行職責時減損其公共或官方義務等行為”。斐濟憲法第一百五十六條第二款規定議員等法定公職人員在行使其職責時不得“有或可以預見其私人利益與公共職責存在沖突”等五種行為。阿爾及利亞憲法第二十一條規定：“國家機構的服務職能不得成為發財致富的方式或者成為服務私人利益的手段。”加納憲法第二百八十四條規定：“公職人員不得使自己處于個人利益與其職責的履行沖突或可能沖突的位置。”根據盧旺達憲法第六十二條的規定，憲法和其他法律要求在就職前應當宣誓的包括議員在內的所有職位宣誓內容之一是“絕對不把授予我的權力用于個人目的”。納米比亞憲法第六十條規定：“所有國民大會代表都應視自己為人民公仆，須斷絕一切為自己謀取私利的念頭和與群眾疏遠的行為。”塞拉利昂憲法第九十七條規定：“所有的議員應視自己為塞拉利昂人民的代表，杜絕任何為自己牟取利益或疏遠人民的行為。”根據斯威士蘭憲法第二百四十條，議員等依據規定擔任公職的人員不得從事 “可能在公共事務中導致腐敗或不利于公共利益、福利或善治”等行為。

四、禁止議員兼職

基于保證分權與制衡憲法原則的貫徹、防止議員分散精力和利用議員身份為個人或某個利益集團謀取利益以及保持議員經濟和財政上獨立的目的，各國憲法普遍規定了禁止議員兼職制度。主要有以下幾種情況。（1）禁止兼任任何公職。如約旦憲法第七十六條規定：“參議院議員或眾議院議員不得兼任公職。公職是指其擔任者從公共基金中領取薪酬的職位，包括市政機關。同樣，擔任公職者也不得兼任參議院議員和眾議院議員。”（2）禁止兼任有報酬的公職。如烏干達憲法第八十五條第二款規定：“國會議員不得擔任有可能損害其職位的有收益或者薪金的職務。”（3）禁止兼任另一院議員。阿曼、日本、愛爾蘭、奧地利、白俄羅斯、比利時、波蘭、荷蘭、捷克、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、西班牙、意大利、加拿大等實行兩院制議會的國家均有這方面的規定。如日本憲法第四十八條規定：“任何人都不得同時擔任兩議院的議員。”意大利憲法第六十五條第二款規定：“任何人均不得同時擔任兩院議員。”（4）禁止兼任地方議會議員。白俄羅斯、西班牙、也門等國家禁止議員兼任地方議會議員。如白俄羅斯憲法第九十二條第四款規定：“代表院代表不得兼任地方代表蘇維埃的代表。”也門憲法第八十條規定：“國民議會議員與地方議會議員或其他公職間不得兼任，議會議員和內閣成員間可以兼任。”（5）禁止兼任政府成員。這種禁止兼職的情況一般存在于非議會內閣制國家。如馬其頓憲法第八十九條第二款規定：“總理、副總理和部長不得擔任議員。”而在議會內閣制國家，議員兼任內閣成員則不為憲法所禁止。如前述也門憲法第八十條的規定。（6）禁止兼任法官等司法機關職務。如伊拉克憲法第九十八條規定：“法官或者檢察官不得在擔任司法職位的同時擔任立法或者行政職務，或者其他工作。”白俄羅斯憲法第九十二條第四款規定：“代表院代表、共和國成員不得兼任總統或者法官職務。”瑞士憲法第一百四十四條第一款規定：“國民院、聯邦院、聯邦委員會的成員和聯邦法院的法官不得兼任。”（7）禁止兼任軍警職務。如芬蘭憲法第二十七條第二款規定：“現役軍人不得當選議員。”薩爾瓦多憲法第八十二條規定：“任何教派的牧師、現役軍人和國民警察均不得參加政黨，也不得競選公選職位。”（8）禁止兼任教會職務。如阿根廷憲法第七十三條規定：“專職教會人員不得擔任國會議員。”（9）禁止兼任企業職務。如根據哥倫比亞憲法第一百八十條規定，禁止國會議員 “在公營或者私營公司任職”。科威特憲法第一百二十一條第一款規定：“國民議會議員在其任職期間不得擔任公司董事，不可獲得政府或公共機構認可的特權。”巴拉圭憲法第一百九十六條第三款規定：“任何國會議員均不得親自或者經由代理人參與營利性公司，持有國家股權，或者擔當此類公司的法律顧問和代表。”秘魯憲法第九十二條第三款規定：“國會議員不可同時兼任與國家簽有建設或供貨合同，或管理公共收入，或提供公共服務的企業的經理、代理人、代表、律師、理事、大股東和董事會成員。在擔任國會議員職務期間，同樣不得兼任獲得國家特許權的企業或銀行、保險和企業年金管理總局監管的財政信用體系中企業的類似職務。”（10）授權法律規定議員兼職禁止的情況。如摩納哥憲法第五十四條第二款規定：“法律確定國家議會議員不能兼任的職務。”匈牙利憲法第三章“國家”第四條第二款規定：“議員不得擔任的公職以及議員不適任的其他標準，由基本法律規定。”

值得注意的是，盡管各國對于議員兼職普遍予以了限制，但也有不少國家規定了例外情形。在這些例外情形中，以允許議員兼任大學教學職務最為普遍，此外還有的國家允許議員兼職從事科學研究、公益事業等。如摩爾多瓦憲法第七十條第一款、第二款規定：“代表的職位，與其他任何有報酬的職務不相容。但是，從事教學活動和科研活動的情況除外。”“其他的不相容情況，由組織法予以規定。”俄羅斯憲法第九十七條第三款規定：“國家杜馬代表不得兼任國家公務，不得從事其他有報酬的活動。但是，從事教學、科研和其他創作活動的除外。”玻利維亞憲法第一百五十條第二款規定：“除在大學任教外，立法委員不得擔當其他公共職務，否則將失去委員身份。”委內瑞拉憲法第一百九十一條規定：“除全職類教學、學術研究、臨時性和關愛性職位外，國民會議代表不得接受或從事其他公共職位。”

五、禁止議員提高自身薪酬等待遇

如前所述，為保障議員維持體面的生活和提升其職業榮譽感，各國憲法一般都對議員的薪酬等福利待遇作出規定。盡管如此，議員仍然有可能利用職權謀取自身薪酬待遇的不斷提高。為此，一些國家憲法作出了限制性規定。如愛沙尼亞憲法第七十五條規定：“議會代表的薪酬，以及對他們獲得其他勞動收入的限制，由法律予以規定。上述法律可以予以修改，修改可以適用于下一屆議會。”塞浦路斯憲法第八十四條規定：“議員的薪酬，從國家財政收入中以法律規定的數額支付。”“薪酬的增加在增加該薪酬的議會任期內不得生效。”美國憲法第二十七條修正案規定：“改變參議院和眾議院議員職位薪酬的法律，應當在眾議院選舉開始后生效。”密克羅尼西亞憲法第九條第十四款規定：“議會可以對議會議員的年薪和津貼作出規定。增薪不能適用于作出增薪規定的議會。”帕勞憲法第九條第八款規定：“國會成員的薪金應由法律規定。在法律規定的任期內，薪金提高不適用于國會成員。在正常大選日和新的國會就職日期間，也不得頒布提高薪金的規定。”

六、禁止議員與國家交易

議員與國家交易，很容易使議員的私人利益與國家利益處于沖突之中。為此，一些國家憲法明確禁止議員與國家進行交易。如韓國憲法第四十六條第三款規定：“國會議員不得濫用職權，通過同國家、公共團體和企業簽訂或辦理合同來獲取財產上的權利、利益、職位或斡旋為他人謀取利益。”科威特憲法第一百二十一條第二款規定：“議員不得購買或租用國家財產，也不得向國家出租、出售自己的財產或與國家財產進行易貨交易，但采取公開拍賣、投標或為執行強制征用制度者除外。”根據波蘭憲法第一百零七條和一百零八條的規定，眾議員或參議員不得超越法定權限從事任何涉及從國庫或地方自治政府獲利的商業活動，或者獲得此類財產。任何違反這一禁止性規定的眾議員或參議員將依據眾議院議長或參議院議長提案并由眾議院或參議院作出決議，被移送至國家裁判所審判，國家裁判所可以剝奪其議員資格。按照哥倫比亞憲法第一百八十條規定，禁止國會議員“以自身或者他人名義，與公共機構或稅務人員交涉事項，或被授權親自或者通過第三方與此類機構訂立合同。與本款規定不同的情況應由法律予以規范”。哥斯達黎加憲法第一百一十二條第二款規定：“議員不得直接、間接，或通過代理人，與國家或自治機構訂立任何合約;不得因特權而受讓公共財產;不得擔任與國家簽訂公共工程、獲取必需品或經營公用事業合同的公司的所有者、管理者或經營者。”根據同條第三款規定，議員違反這些禁止性規定，將喪失議員資格。

七、與議員本人有關事務的回避

議員兼職可能引起利益沖突，與國家進行交易也可能引起利益沖突;但是，即使禁止議員兼職和與國家交易，議員在履職時仍可能遭遇涉及本人的事務，從而產生利益沖突的可能。為此，有的國家在憲法中規定了與議員本人有關事務的回避情況。如芬蘭憲法第三十二條規定：“議員對與本人有關的事務，在審議和決策過程中實行回避制度。但可以參加議會全體會議的有關辯論。議員亦不得參與專門委員會對其本職工作進行的審查。”圖瓦盧憲法第九十七條第一款、第二款分別規定：“議會法令或議會程序規則可作出規定，要求與議會正在審議的事項有利益關系的議員：（1）公開其利益;以及（2）除非得到議會的批準，不得參加有關該事項的任何議會議程或議會委員會。”“議會法令或議會程序規則可作出規定，凡議會議員違反第一款的規定，該議員的席位即為空缺。”委內瑞拉憲法第一百九十條規定：“國民會議代表不應當是與公共部門簽訂合同的商業公司所有人、管理者或負責人，以便他們在涉及公共事務上沒有私人利益。國民會議代表在與自己有經濟利益沖突的事務上應予回避。”

八、議員財產申報與公開

議員財產申報是指議員在任職前、任職中或去職后向有關部門申報自己及家庭成員一定范圍內的財產狀況及財產增減狀況。這是防止議員利益沖突制度中非常重要的一環，對于防止利益沖突能起到關鍵性的作用。因為財產申報后議員的財產狀況變得相對透明，可以得到輿論和公眾的監督，議員會基于自己財產的透明程度而不敢出賣公共利益大肆斂財。為此，一些國家在憲法中明確要求議員進行財產申報。如尼日利亞憲法第五十二條第一款規定：“眾議院和參議院的每位議員在就職前應根據本法規定申報資產與負債。”菲律賓、智利等國家既要求財產申報，還要求將財產申報書公開。菲律賓憲法第十一條第十七款規定：“政府官員或雇員在就職時及嗣后應依法在宣誓后呈交其資產、債務和資產凈值的申報書。總統、副總統、內閣成員、國會議員、最高法院法官、憲法規定的委員會的成員和其他憲法規定的機構的成員、擁有上將軍銜或海軍將官級軍銜的部隊軍官的財產申報書應按法定方式向公眾公開。”智利憲法第八條第三款規定：“共和國總統、國家總理、副總理、參議員和其他憲法組織法規定的官員和公務員必須以公開的形式申報其財產與繼承財產。”值得注意的是，泰國憲法對于財產申報的規定最為詳備，根據該國憲法第二百五十九條至第二百六十三條的規定，眾議員和參議員以及其他擁有法定政治職位的人，在每次任職與離職時應向國家反腐敗委員會提交有關其個人、配偶與未成年子女的資產與負債詳情的清單。提交這些清單的同時，應一并提交表明其資產與負債實際情況的輔助性文件，以及前一財年的個人所得稅申報表。上述清單應顯示任職或離職時的資產與負債實際情況，并在任職之日起或離職之日起30日內提交。清單及輔助性文件應自規定提交期限屆滿后30日內立即向公眾公開;而國家反腐敗委員會主席應立即召集委員會會議，審查提交的資產與負債清單的準確性和真實性。基于離職而提交清單的，國家反腐敗委員會應審查該人資產與負債的變化情況，并提出審查報告，該報告應在政府公報上公布。如果議員故意不提交憲法規定的清單與輔助性文件，或故意提交虛假清單或隱瞞應當公開的事實，國家反腐敗委員會應將這一事項提交最高法院政務官員刑事審判法庭進一步決定。

綜上，各國以憲法規制議員利益回避的內容非常豐富。這些利益回避規范的有效實施，將有助于塑造議員民意代表的形象，也有助于確立議會民意代表機關的權威，從而促進議會民主制度的進一步完善。

（作者系山東工商學院法學院教授。本文系山東省社科規劃項目“國家工作人員利益回避的憲法面向研究”〔項目編號17CFXJ04〕的部分成果）