海綿城市PPP項目面臨的機遇和挑戰

邵秋虎　袁競峰　鄭傳軍

摘要：城市雨洪災害和水污染管理現在已經成為制約我國城市發展的關鍵問題之一。“海綿城市”理論的提出正是基于我國目前的城市水生態危機。海綿城市建設投資巨大，對地方政府來說，PPP模式無疑是最好的選擇。目前，大多數試點城市已采用PPP模式進行海綿城市建設工作。在國內外關于海綿城市工程項目研究的基礎上，結合海綿城市PPP項目的特征，分析海綿城市PPP項目面臨的機遇與挑戰，為海綿城市PPP項目的有效實施提供了基礎。

關鍵詞：海綿城市;PPP;社會資本;政府采購

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0023-26 收稿日期：2019-09-26

作者簡介：邵秋虎，東南大學土木工程學院，講師，博士。

袁競峰，東南大學土木工程學院，教授，博士，博導。

鄭傳軍，東南大學土木工程學院，博士。

海綿城市建設是“穩增長、調結構、促改革、惠民生”的重要內容。海綿城市建設是落實生態文明建設的重要舉措，是城市治理創新的必然要求，也是建筑業轉型設升級的強有力支撐。通過海綿城市建設，保護城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態敏感區，結合綠色建筑、低影響開發建設（LID）以及綠色基礎設施建設（GI），充分利用自然地形地貌，調節雨水徑流，充分利用天然植被、土壤、微生物凈化水質，最大限度地減少城市開發建設行為對原有生態環境造成的破壞。海綿城市建設是城鎮化綠色發展的重要方式。可以保證城市生態空間，涵養水源、凈化水質，調節城市小氣候，減少城市熱島效應;同時，也為生物特別是水生動植物提供棲息地，恢復城市生物多樣性，營造生態、優美的景觀環境。同時，海綿城市建設對中國跨越中等收入陷阱具有重要的支撐作用。 “十三五”期間將是中國經濟突破中等收入陷阱的關鍵時期，成敗與否，很大程度上取決于經濟結構轉型升級。縱觀發達國家走過的歷程，起初也是先污染后治理，之后從綠色發展中尋求產業和技術升級，實現新的一輪經濟發展。綠色城鎮化發展同樣在中國經濟建設中占有著舉足輕重的地位，海綿城市建設作為未來一段時期中國城鎮化走綠色發展道路的重要舉措，必將助力中國跨越中等收入陷阱。

據測算，海綿城市的單位建設成本約為1.5億-1.9億元/平方公里，按照“十三五”規劃，到2020年我國相應建設總投資規模將達到兩萬億元。2016年2月，國家發展改革委與住建部聯合發布的《城市適應氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應氣候變化的試點城市，其中主要措施就包括了推進海綿城市建設。此次試點城市數量較2015年海綿城市試點數量（16個）增加近一倍，預計涉及投資額不低于2000億元。海綿城市”內涵外延并不是孤立的，包括規劃設計，投資建設運營、維護，智慧“海綿”和相關產業化等具體內容，被稱之為“全產業鏈”。

目前，國內海綿城市建設主要采取PPP模式，但具體如何運作，因受地方債務政策限制，很多地方至今很難落地。不過采用金融創新方式，如通過基金等組合模式有望解決這一問題。從2014年末開始，PPP模式逐步推廣，很多環保公司手中訂單快速增長，PPP 項目計劃投資量超過8萬億元，同時中央部門和地方政府正加大對PPP項目的支持力度，如專門基金支持、獎補政策、融資支持、示范引導。自此，積極推廣PPP模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本建設、運營海綿城市建設項目，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的投融資體制機制將是解決海綿城市建設過程中資金問題的主要選擇。由于海綿城市的投資額巨大，單靠政府投資對政府壓力太大，中央補貼也能有助于打開行業興起的開端。中央財政對“海綿城市”建設試點給予為期3年的資金補助，補助分3檔，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%。目前，海綿城市正在各地如火如荼地展開。需注意“規模踩踏效應”相關概念的火熱，直接導致環保上市公司在PPP 模式下所取得的訂單越來越多，尤其是在“海綿城市”和黑臭水體治理方面。據廣發證券統計，2015年至今環保板塊已完成再融資284億元，未完成的再融資規模266億元。其中，民營企業多以PPP項目作為募投項目，而國有環保公司則更多選擇資產注入方式。同時，諸如長三角、珠三角、京津冀等經濟發達區域依舊是相關產業類型公司搶占的重點區域。另一方面，并購項目、小城市項目乃至村鎮項目也受到行業政策、宏觀經濟、PPP模式等因素的影響，成為項目拓展的又一重要方向，整個行業的競爭正向多元化發展。但是采用PPP模式也會有風險，各試點城市要想成功運用PPP 模式吸引資金，需要注意以下三個方面的問題。

一是理清PPP模式概念。PPP模式是一種管理模式，而不是一種融資模式，不要把它的主要目的想成是融資，也不要把它的作用夸大，但這些方面也是目前很多地方政府常容易犯錯的地方。在PPP模式中，如果政府想的是融資，降低自身財政風險，而私人組織則想的是利益最大化，雙方在合作中就會因目標的不一致而產生沖突。雖然目前對于試點城市來說，資金短缺是擺在他們面前的首要難題，但也不可操之過急、盲目地選擇合作對象。在雙方合作中，政府要注意處理好與市場主體之間的關系，雙方應考慮整體風險的最小化和整體利益的最大化。

二是合規采用政府采購。海綿城市的建設無疑會帶動新一輪的城市建設熱潮，增加公共產品的供給。由于財政資金的投入，城市中的許多材料、貨物的采購很有可能通過政府采購來完成。2014年11月，財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規范了PPP項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。同年年底，財政部出臺《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，全面規范PPP項目政府采購行為。在此基礎上，如何進一步發揮政府采購的職能作用、提高財政資金的使用效益，就顯得尤為重要。

三是監管與激勵同在。與發達國家相比，我國的PPP模式還處于發展初期，各項規章制度還很不完善。雖然PPP模式在我國擁有很大發展空間，但其通常具有投資大、時間長、風險高、合同結構相對復雜等特征，存在政府信用風險、法律法規風險、資金風險、項目管理風險等。所以，在海綿城市建設這個問題上，必須加強對PPP項目的監管，通過必要的財政約束，控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風險控制。這樣既可以加強公眾對于PPP項目的監管，提升公眾對于海綿城市建設的熱情，也可以完善我國的PPP制度，降低風險。此外，還需要出臺一定的激勵措施。過度的監管可能會降低社會組織參與的熱情，為確保項目的成功，可以考慮提供最低收入保障或提供適度補助等，從而調動私人組織參與投標的積極性。

雖然海綿城市的發展還在初級階段，也希望國家能夠進行頂層設計，有關部委能牽頭在產業布局上，給予具體指導，在“海綿”科學研究上，也應該給予一定幫助，將產業做大做強。李克強特別要求，總結推廣試點經驗，采取PPP、政府采購、財政補貼等方式，創新商業模式，吸引社會資本參與項目建設運營。將符合條件的項目納入專項建設基金支持范圍，鼓勵金融機構創新信貸業務，多渠道支持海綿城市建設，使雨水變棄為用，促進人與自然和諧發展。

我們應該充分認識推進海綿城市建設的重要意義，通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。考慮到海綿城市建設單位面積投資大、專業性強、成片開發、公益性的特點，各利益相關者應著力提升公共產品及服務的效率與效益，解決資金缺口，降低全壽命期成本，為公共部門帶來管理和技術創新。通過法律、政策、標準、人才、技術、資金以及產品方面的綜合提升有力推進海綿城市的建設。具體措施如下：

（1）鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理，鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融資本相組合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，采用工程總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。

（2）在建設海綿城市的過程中，政府應改變以往城市公用事業的供給一手包辦的做法，充分發揮市場主體的作用，提高城市公共服務的供給質量和效率。

（3）積極培育“技術+資本”的骨干企業，適度提高產業集中度，打造城市基礎設施建設領域具備咨詢策劃、規劃設計、建設運營、技術產品供應、投融資等全產業鏈條能力“航母級”骨干企業集團。

（4）完善融資支持：一是中長期信貸支持。充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵對海綿城市建設提供中長期信貸支持。二是擔保創新類貸款。積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。三是專項建設基金支持。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持范圍。四是鼓勵發行債券等。支持符合條件的企業發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據，用于海綿城市建設項目。

（5）注重引入人才，克服技術短板和人才缺失問題。海綿城市將帶來6萬億元左右的市場規模。科技人才上，發揮財政對海綿城市科技投入的杠桿效應，激活科研、產業和市場，鼓勵大學、科研機構和企業持續加大海綿城市建設技術、材料、工法、管理運營等的投入，引導和培育新技術、新材料、新工法，形成綠色產業鏈，加強海綿城市建設各類人才培養和培訓。

（6）應建立黨委或政府主要領導牽頭的協調機構，統籌行政資源和協調相關門部門，及時研究制定統一的技術政策、財稅支持政策、人才培養政策和產業發展政策;理順城市排水行政管理體制，建立和海綿城市建設同步的流域管理體制。

（7）抓緊清理涉及海綿城市建設的各類法律法規和技術標準，在試點基礎上，加快海綿城市工程技術體系建設，盡快制定或修訂相關的法規，及時出臺工程建設領域實施低影響開發政策。依法依規，強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。完善海綿城市建設投資和特許經營等規章制度，規范海綿城市建設投資領域各項審批，設立項目審批“綠色通道”，為市場籌資提供有力保障。健全機制強化保障海綿城市建設是一項復雜的系統工程，必須建立相應推進機制。

（8）加大宣傳力度，調動全民參與積極性，為全面推進海綿城市建設營造良好氛圍，從而改善城市水環境、增強城市宜居性，實現城市彈性自然生長、可持續發展。

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