創設工業用地使用權出典供應方式探析

摘要：工業用地作為建設與生產的資源要素，對承載工業企業發展的基礎性作用不言而喻。在當前國家大力發展實體經濟、加快建設制造強國的戰略背景下，為深化工業用地供給側改革，建立和完善符合企業發展規律、產業生命周期和發展方向的工業用地供應方式及其管理制度，切實降低工業企業用地成本，適當給予工業企業騰挪發展空間與彈力，促進新型工業化快速健康發展，進而促進實體經濟高質量發展。借鑒傳統房屋典權制度的設計優點，探索創設中國特色工業用地使用權出典供應方式及其管理制度或許是可行之道，同時也是工業用地履約使用保證金制度的探索。

關鍵詞：工業用地;供應方式;出典

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）01-0046-49 收稿日期：2019-12-22

作者簡介：黃歡，南通市不動產登記中心高級經濟師，民盟南通市委參政議政工作委員會委員。

工業用地一般是指為產品制造加工、機械設備修理等生產及其服務而建設廠房、車間、作坊等及其配套工程的場地。目前，國家工業用地使用權供應方式在政府主導的一級市場主要是通過招標、拍賣、掛牌形式出讓和出租。在當下國家推進產業轉型升級與企業提質增效發展階段，如何建立和完善符合企業發展規律、產業生命周期和發展方向的工業用地供應方式及其管理制度，切實降低工業企業用地成本，適當給予工業企業騰挪發展空間與彈力，提升土地資源要素生產率，是值得研討的熱點課題。一些地方已進行工業用地“長期租賃”“先租后讓”“租讓結合”“彈性出讓”等提高工業用地有償使用效率與節約集約利用水平、降低工業企業政策性用地成本的有益探索。本文認為，作為國家政策重點支持與培育的戰略性新興工業企業（主要是指從事先進裝備、智能制造、節能環保、軍民融合等高精尖技術產業的企業）應優先優惠使用工業用地。為深化國土資源供給側結構性改革，完善工業用地差別化供應制度，促進新興工業企業穩步健康成長，滿足新興工業企業多樣化用地需求，降低新興工業企業用地成本，本文建議國家可出臺相關規定主要針對新興工業企業創設工業用地使用權出典供應方式，著力構建“租典讓”并舉與“租典讓”有條件轉換及其彈性使用年期等工業用地分類分級分時動態供應體系，以新時代中國特色社會主義土地供應新理念，助推新型工業化發展，助力振興實體經濟。

1 不動產典權制度歷史沿革概況

典權制度是中國古老的規定不動產物權變動的特有傳統制度，曾充分發揮過良好的融通資金與經濟便民作用。典權制度起源于唐朝，后歷經宋、元、明、清各個朝代的傳承與演變，至民國民法又得以進一步規范與完善。中華人民共和國成立后即廢除民國民法，典權制度遂成為我國大陸地區的習慣法，而我國臺灣地區仍然沿用至今。我國大陸地區目前以最高人民法院的司法解釋對歷史遺留的房屋典權作出部分相關規定。我國臺灣地區民法第911條規定：“稱典權者，乃支付典價，占有他人之不動產，而為使用及收益之權也”。占有他人不動產而享有使用、收益權利并支付典價的一方，稱為典權人或承典人;將自己的不動產交付他人占有、使用、收益并收取典價的一方，稱為出典人。典權制度的核心作用在于規定出典人到期享有典物的回贖權，典權人在出典人逾期未回贖時可取得典物的所有權。對不動產中的房屋而言，典權人支付出典人的典價通常為房屋出賣價格的50%-80%之間，典期內通常“房不起租、銀不起息”，也就是說出典人不收取房屋的租金、承典人也不收取典金的利息，雙方形成權益價值對沖。典權一般來講，是以獲取典物使用價值為首要目的，應屬于用益物權性質。

對典權制度是否應當廢止，理論界和實務界一直存在爭議與分歧。本文認為，全盤保留或斷然否認具有特殊社會與經濟功能的典權制度都不可取，嘗試汲取其精髓、改進其不足、彌補其缺陷、重構其規則，繼而充分挖掘其現實價值，將其創新運用于工業用地使用權供應，或許切實可行。由于國家實行土地的社會主義公有制，在制度設計與實際操作上，工業用地使用典權應該比房屋典權來得簡便易行。

2 工業用地使用權出典方式簡介

本文所稱工業用地使用權出典方式，是指市、縣人民政府土地管理部門根據地塊估價結果和產業政策等，綜合確定工業用地使用權典權底價和期限等相關標準與條件，主要通過掛牌辦法供應給新興工業企業占有、使用、收益的行為。

新興工業企業承典工業用地使用權的項目準入、投入產出、用地規模、規劃指標等相關具體要求與約束條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同發展改革、經濟和信息化、規劃、建設等部門根據本地產業發展現狀制定詳細供地方案，經市、縣人民政府批準后由市、縣人民政府土地管理部門實施。

工業用地使用權出典期限一般為5-10年，出典底價一般為工業用地使用權出讓30年期評估價的80%左右，市、縣人民政府土地管理部門應在符合國家評估技術規范的不低于國家規定的工業用地出讓最高年限最低價標準的基礎上，修正對應出讓年期折算出典底價。

新興工業企業主要通過掛牌辦法取得工業用地使用典權，期限屆滿后需要繼續用地的，應于典期屆滿前6個月向市、縣人民政府土地管理部門申請，轉為協議受讓或承租原工業用地使用權。經市、縣人民政府土地管理等相關部門綜合考評新興工業企業產業生命周期、稅收產出、用地履約、發展計劃、技術創新等方面的實際情況后準予繼續用地的：

新興工業企業可補足原支付典價與現出讓30年期評估價的差額協議受讓原工業用地使用權（受讓期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業企業如因資金缺口暫不能受讓工業用地使用權或為自身升級發展需要融通資金的，可獲得返還原支付典價后轉為協議支付租金承租使用原工業用地（承租期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業企業與市、縣人民政府土地管理部門簽訂書面工業用地使用權出典合同并在規定期限內支付全部典價后，應至當地不動產登記機構申請辦理相關權屬登記。不動產登記機構審批記載于不動產登記簿后，發給新興工業企業不動產登記證明，不動產登記證明附記欄里應載明出典人與典權人的政策性權利與限制性規定。

3 工業用地使用權出典效力設定

因工業出典用地在國家土地供應體系中具有政策優惠性與權屬變動性，為避免無謂的權益沖突或其他糾紛，對工業出典用地當事人雙方權利的效力設定必然區別于傳統典權制度，并應當盡量簡化與有所限制。具體說明如下：

工業用地典權人的權利：占有、使用工業出典用地并獲得相應收益的權利;維護工業出典用地的完整，防止不被他人侵占的權利;在工業出典用地上依法依規依約建設并擁有生產房屋及其配套設施的權利等。

工業用地出典人的權利：工業用地使用監管權;工業用地使用典權期限屆滿回贖權;工業用地使用典權收回權等。

工業用地典權人限制性規定：不得將工業用地轉移他人使用，不得將工業用地使用典權設定抵押，不得擅自改變工業用地用途和產業項目等。

工業用地出典人限制性規定：不得將工業用地設定抵押、不得濫用工業用地使用典權收回權等。

新興工業企業于典期屆滿前6個月內未申請工業用地續期使用的，工業用地使用典權期限屆滿后，除因社會公共利益需要外，工業用地使用典權由市、縣人民政府土地管理部門無償收回，并根據合同約定處置相關建筑物、構筑物及其配套設施 。

市、縣人民政府土地管理部門在新興工業企業申請工業用地續期使用時，視如下情節輕重采取在原支付典價中扣除不同比例的罰款協議轉為出讓或出租原工業用地使用權，在退回的原支付典價中扣除不同比例的罰款收回或無償收回工業用地使用典權僅補償相關建筑物、構筑物及其配套設施的殘余價值等措施：經查實，新興工業企業通過隱瞞相關情況、提供虛假材料等不正當手段騙取工業出典用地的;新興工業企業在承典期間違反上述限制性規定、建設項目未按規定的時限開工竣工、投入產出等未達約定條件以及存在閑置土地、違法建設等情況在規定期限內改正、恢復的或拒不改正、拒不恢復的;市、縣人民政府土地管理部門罰款、罰款收回或無償收回工業用地使用典權的其他情形。

新興工業企業在典期內因債務被人民法院查封其名下擁有使用典權的工業用地后司法拍賣前，人民法院應與市、縣人民政府土地管理部門協商議定妥善處置辦法。

工業產業生命周期一般是指在社會經濟活動中，工業企業從開始入行到完全停業的時間，一般分為初立階段、成長階段、成熟階段、衰退階段。市、縣人民政府應根據工業企業運營規律、產業生命周期、產業發展前景等分階段不定期綜合考評新興工業企業，如預警新興工業企業產業生命周期步入衰退階段時應及時與新興工業企業溝通協商收回工業用地使用典權或使用權，妥善處置相關事務，防止出現新型“僵尸企業”。

4 工業用地使用權出典優勢分析

4.1 物權變動靈活

工業用地使用權出典供應方式充分體現傳統典權制度的核心價值，即在規定條件下，工業用地相關物權可在新興工業企業與市、縣人民政府土地管理部門之間視情變動。相較于工業用地使用權出讓、出租供應方式而言，工業用地使用權出典供應方式的物權變動制度包容且程序簡化，典權期限內可讓新興工業企業在初始運行階段視產出效益、發展前景等靈活調整未來有償用地方式。

4.2 利企功能凸顯

工業用地出典供應方式充分拓展典權制度對新興工業企業的經濟便利功能，相較于工業用地出讓、出租供應方式而言，新興工業企業可獲得只支付出讓評估價80%左右的用地資金實惠和典價典期銀行同期存款利息實際視為用地租金的優惠，亦可為自身升級發展申請返還原支付典價轉為承租工業用地。新興工業企業由此大大節約用地成本，省卻為自身升級發展而四處借款或向銀行貸款的融資事務。

4.3 用地年期彈性

相較于工業用地出讓、出租供應方式而言，工業用地出典供應方式可讓新興工業企業根據產業生命周期匹配合適的使用年期，也可讓新興工業企業根據自身發展狀況選擇各階段的使用年期。新興工業企業由此可獲得足夠的騰挪發展空間與彈力。

4.4 履約實有保證

工業用地使用權出典方式的典價也可理解為新興工業企業使用工業用地的履約保證金，市、縣人民政府土地管理等部門為落實相關綜合監管職責，可根據新興工業企業使用工業用地合同違約情形從原支付典價中扣除相應罰款，不失為一種新興工業企業履約保證金制度的有益探索。