粵港澳大灣區特色小鎮分析與產城融合可持續發展對策

馮金軍 戴湘 朱俊晨

[摘 要]特色小鎮建設是我國城鄉統籌發展過程中的重要議題，深圳市建設特色小鎮對自身推進高端資源要素聚集、產業空間布局優化、以更高水平建設為粵港澳大灣區中的國家創新型城市、建成具有世界影響力的創新創意之都、發揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰略意義。文章通過分析深圳市特色小鎮的創建規劃、建設現狀， 分析特色小鎮存在的問題和發展趨勢， 提出相應的發展建議， 也為深圳市乃至廣東省特色小鎮創新特區的建設提供建議和參考。

[關鍵詞]特色小鎮;產業發展;產城融合;深圳市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.009

近年來，特色小鎮作為探索區域經濟發展和產業轉型升級的試驗田，在全國范圍內掀起了一場培育熱潮，也成為資本追逐的強勁風口，其已經成為提升城市發展質量、完善城市功能以及豐富城市內涵的重要抓手之一。

深圳市是經濟特區、全國性經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義先行示范區、粵港澳大灣區核心城市。2018年深圳市生產總值突破2.4萬億元，經濟總量居亞洲城市前五位，躍居大灣區第一。作為國際化創新型城市，深圳市相繼出臺經濟特區國家自主創新示范區條例、推進創新“十大行動計劃”以促進轉型發展。加快建設和布局深圳特色小鎮，對于打造中國經濟新常態下創新發展的急先鋒、人們心目中的“創客之都”“創新之城”，推進高端資源要素聚集、產業空間布局的優化，使之再一次憑借創新實現華麗轉身，真正建成為粵港澳大灣區中的國家創新型城市、具有世界影響力的創新創意之都，對發揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰略意義。

1 深圳市特色小鎮產業類型、定位和發展現狀

特色小鎮可以是擁有幾十平方千米土地，加上一定人口經濟規模和特色產業的行政建制鎮;而從浙江省的實踐來看，特色小鎮也可以是依托某一特色產業和特色因素（如地域、生態、文化等），具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目，是旅游景區、產業聚集區、新型城鎮化發展區的聚合體[1];也可以是邊界不受現有行政區劃約束、相對獨立于市區、具有明確產業特色、社區功能、文化內涵和一定旅游功能的創新創業發展平臺[2]。就其內涵結構而言， 特色小鎮是在塊狀經濟模式下， 環境美麗 （獨特的小鎮風貌和錯落的空間層次）、產業興旺 （優勢鮮明的特色產業）、文旅有機融合 （濃郁的本土文化）、設施配套 （完善的社區服務）、管理先進 （政府引導、企業為主的市場化運營機制） 的新型城鎮化模式;也可以是憑借某一特色產業和特色環境因素，如地域特色、生態特色、文化特色等，打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺[3-4]。

深圳市自特區成立建設以來，經歷了“產業園區—產業帶—簡單體系管理—有序創新體系管理”，明確將深圳國家自主創新示范區建設成為創新驅動發展示范區、科技體制改革先行區、戰略性新興產業聚集區。近年來更是明確了堅持組團式布局和產城融合，以特色小鎮建設促進城市形態、城市功能、城市環境優化以及城市品位、城市文明、城市管治與服務水平和城市競爭力的提升。

經統計，截至目前深圳市共有26個特色小鎮確定發展主題和選址（見表1），其中寶安區7個、大鵬新區7個、龍崗4個，龍華、南山、鹽田等區各2個，羅湖區、光明區各1個。涉及文旅產業特色小鎮多達16個，占比60%;涉及文化創意、文化產業及藝術設計等產業5個，占比19% ;涉及互聯網、信息產業、研學教育等產業3個，占比12%;以商貿流通為主的2個，占比8%。

從表2可以看出，深圳市特色小鎮大致分三種類型。

第一，“生態旅游+文化歷史”。如寶安西鄉濱海風情小鎮，充分發揮西灣紅樹林濕地公園的海濱資源優勢，圍繞濱海、產業、活力特色，營造有荷蘭阿姆斯特丹風情的城市休閑帶;甘坑客家小鎮由龍崗區政府聯合深圳華僑城集團，依托客家風韻建筑，深挖客家文化內涵，開展文化旅游，計劃用300億元打造融生態、民宿、美食、養生為一體的 “甘坑新鎮”;“鳳凰文化小鎮”則依托鳳巖古廟、鳳凰古村進行保護性開發，疊加多種功能，開發書院、藝展中心、非遺基地載體，發展文化休閑旅游;此外還有大鵬灣的海濱特色游樂等特色旅游帶等。

第二，“文化創意+產業發展+商貿流通”。大浪時尚創意小鎮集聚了包括梵思諾、歌力思等一大批深圳和國內知名服飾品牌，吸引數百家服裝配套企業入駐，產業產值已超過400億元，與片區經濟、城市建設、消費、文化、旅游實現了完美融合，正在邁向國際時尚之都;“玫瑰小鎮”位于大鵬半島，坐擁中國八大最美海岸線，在改造工業區廠房的基礎上，建成國際特色風情街和主題建筑，成為年輕人的打卡圣地。

第三，“信息產業+總部經濟”。坂田“互聯網+”小鎮按照云計算、大數據理念的規劃，依托華為、神舟等知名企業強大的研發能力，面向全球，打造新興產業綜合體和國家級新一代互聯網、云計算、物聯網、軟件、智能電網、新能源智能化管理應用等信息技術產業產城融合基地，形成龐大的產業鏈和巨大的經濟效益，引領深圳的產業發展;平湖跨境電商小鎮集聚了包括環球易購、賽維網絡等在內的全國知名電商企業350余家，打造跨境電商集群。

2 深圳建設特色小鎮的運營模式

深圳市特色小鎮建設運營主要采用政府和社會資本的合作（Public-Private Partnership，PPP） 模式， 政府指導并提供保障， 以企業為主體的市場化運作。成立了由深圳市特色小鎮建設開發控股有限公司、中證并購基金管理有限公司、福田金融+創新聯盟共同發起的500億特色小鎮建設投資基金。中信銀行股份有限公司、華潤銀行股份有限公司向福田金融+創新聯盟授信額度60億元以扶持和培育特色小鎮，實現產業、智力和資金等優勢資源的全面對接，促進目標特色小鎮的快速發展。福田金融+創新聯盟則以金融實體載體，整合各方資源，打造規劃、融資、招商及運營管理的一條龍特色小鎮開發平臺。這些都為深圳特色小鎮的進一步高質量發展奠定了基礎。

3 深圳市特色小鎮建設發展中的不足及分析

3.1 特色小鎮建設缺乏頂層設計，定位不準、創新驅動優勢不明顯

目前深圳特色小鎮很多尚處于起步階段，雖然在規劃階段都有明確的產業定位和主題，但在建設中存在較多項目發展方向不夠明確、主題之間缺乏明顯差異性的問題，甚至還存在重復投資建設的問題。

由圖1可以看出，在26個特色小鎮中，絕大多數分布在生態旅游和歷史文化領域，即文旅產業特色小鎮占比61%。諸如坂田信息、寶安硅谷等涉及科技創新及新信息產業特色小鎮等數量不多，僅占比8%。同一個產業多個主題不同小鎮共同發展。比如大鵬新區一個區域內多個特色小鎮都只是簡單生態資源整合美化發展文化旅游，沒有體現不同特色，民俗和歷史文化內涵、相關產業等資源稟賦挖掘的程度還有待加深。

3.2 部分特色小鎮缺乏社區功能，產城融合、發展要素聚集不夠到位

通過調查訪談發現，深圳市特色小鎮存在著與旅游、文化、社區三方面融合不足的問題，產業集聚優勢不夠明顯。雖然也有產城融合方面較為成功的大浪時尚小鎮，但部分區比如鹽田區規劃的多數特色小鎮尚處于起步階段，沒有形成專門協調管理的職能部門，而且特色小鎮的土地、資源、人才等資源要素短缺。部分以旅游及文化創意等為主的特色小鎮規劃建設初期，甚至建成了旅游觀光的主題公園，以旅游觀光成為其經濟發展的核心，而對深挖文化內涵、發展特色產業投入較少，未將特色產業與文化旅游、社區居住等功能疊加，缺乏完整的社區生態系統和安全保障體系，社區功能相對薄弱，難以滿足特色小鎮工作人員的高品質生活需求，不利于吸引人才和持續性發展。有的小鎮與周邊地區互動性差、產業之間聯系不夠緊密，不能實現產業資源的充分利用，不能保證產業的開發與文化相結合。

3.3 缺少運營保障體系，尚未形成運維準入和效果評價監管機制，發展后勁不足

2019年3月8日財政部印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，對PPP項目的入庫管理進一步做了規范和加強監管，基金預算收入不能再用于支付PPP項目運營補貼，導致以土地出讓收入作為主要資金平衡基礎的區域綜合開發型項目大多不能再以PPP模式實施，園區開發商不能享受土地出讓收入的紅利，對地方稅收收入也進行了嚴格的限制，一定程度地減少了特色小鎮等園區運營商的盈利點，減弱了特色小鎮對技術、人才等生產要素的吸引力。同時，特色小鎮缺乏運維準入和效果評價機制，呈現野蠻生長態勢，對自身發展定位不明確，核心功能不斷變化，無法保障其高質量發展。

4 深圳市進一步高質量建設特色小鎮的建議

4.1 進一步優化政策供給，以特色小鎮為載體，高質量發展戰略性新興產業，挖掘融合深圳本土特色文化

結合深圳市龍華大浪文化創意、大鵬玫瑰風情等特色小鎮成功范例，選擇產業特色、旅游風情兩種類型的一種進行申報。產業特色小鎮基本思路是：結合深圳市政府發展戰略，選擇具有地方特色和比較優勢的細分產業作為主攻方向，重點發展文化創意、高端制造、新一代信息技術、生物醫藥、人工智能等特色優勢產業，強化功能疊加、突出項目推動、集聚高端要素、創新運營機制，做精做強本地主導特色產業，使之成為支撐特色小鎮未來發展的大產業。“旅游風情小鎮”的基本思路是：突出獨特景觀、地域文化、鄉土民俗、歷史遺存等獨特旅游資源，聚力打造旅游資源獨特、風情韻味濃郁、自然風光秀麗的旅游風情小鎮，提供多元化旅游產品，滿足差異化消費需求，做到形態、業態、生態相統一，注重生態環境和文化原真性保護，注重打造知名度和影響力，培育深圳旅游品牌新亮點。

基于以上發展思路，出臺相關政策，扶持產業特色和旅游風情兩類特色小鎮的開發和建設。國土規劃部門要按照“多規融合”的原則，用地指標上對建設這兩類特色小鎮的地方適當傾斜，保障用地需求;發展改革部門、招商部門要重點引入新一代信息技術、人工智能、高端制造等一系列高端企業和人才，積極挖掘培育深圳本土歷史經典文化元素，并將文化品牌做強做大，通過各區基層政府和部門出臺相應鼓勵政策，奠定特色小鎮培育基礎。

4.2 政府成立統一的特色小鎮協調管理機構，加強動態監測、要素保障、社區功能疊加，實施精細化管理

針對規劃、招商、運營、推進情況、產業特色等方面細化考核細則，以每個細則得分情況評定出優秀小鎮、合格小鎮、不合格小鎮，用末位淘汰制的方法對考評不合格小鎮予以摘牌。基層政府根據特色小鎮創建對象當期建設情況及輿情數據編制階段性綜合評價指數，設置綜合發展、基礎建設、政策環境，展現特色小鎮經濟貢獻、投資進度、社會影響等方面的發展現狀和功能設置、交通、服務設施、生態環境以及政府政策扶持等發展狀況。創建“第三方參與考核新辦法”，建立包括各類評審專家、小鎮進駐企事業單位代表以及小鎮居民、社會媒體等在內的第三方考評組成員庫，加大第三方考評的權重。運用以上考核機制倒逼各小鎮規范化運行，也便于政府統一實施管理。

4.3 加大政府宣傳力度和知識產權保護，充分運用自身特色產業、文化優勢，尋求錯位發展， 挖掘屬于深圳城市的文化特色和創新內涵

深圳市擁有濱海特色的客家民居、移民文化、商業文化、時尚文化以及固有的創新文化。在特色小鎮培育過程中，需要進一步結合產業特色、旅游風情方向，深入挖掘嶺南文化精髓，發揮文化引領作用，突出創新驅動，在城市商務中心圈外圍，如大鵬、坪山、龍崗、龍華等區（新區）域培育高新技術特色產業類與文化旅游類、文化創意類相融合的等獨具深圳特色的小鎮，營造創新創業的濃厚氛圍。

此外，要對特色小鎮建設實施精細化管理、分類施策。除深圳市高新技術產業等四大支柱產業外，要重點培育和扶持綠色低碳、生物醫藥、新材料、數字經濟等戰略新興產業以及生命健康等集群發展，加大產業政策扶持力度，引入成長性高、引領性強的龍頭項目入駐，助力大灣區產業發展。

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