疫情為鏡，空間規劃體系建設如何作為？

近期，湖北省武漢市等多個地區發生的新型冠狀病毒感染肺炎疫情牽動人心。以這次突如其來的疫情為鏡鑒，國土空間規劃體系如何能在防控傳染病疫情、應對突發公共衛生事件等方面有更多作為，為當前阻斷疫情傳播提供助力，并在未來強化控制重大公共衛生風險的能力，在規劃業界引發了廣泛思考和深入討論。

國土空間規劃應為“小湯山”留白

1月24日，武漢市參照“小湯山”模式新建的專門醫院——火神山醫院連夜開工并于2 月3日開始接診新冠肺炎確診患者。2月3日，武漢開始將體育館、會展中心等場館，改造為接收輕癥患者的“方艙醫院”。2月7日，武漢市第二座“小湯山”模式醫院——雷神山醫院收治第一批患者。此外，多地開建臨時防疫醫院或進行相關準備，作為應對疫情可能進一步蔓延的措施。

在這場阻斷病毒傳播的攻堅戰中，及時建立空間上的隔絕以筑起安全屏障，是不可或缺的關鍵一環。在共同見證“中國速度”的同時，不少專業人士提醒，應在空間規劃中劃定戰略留白用地，應對不時之需。

事實上，在各地省級國土空間規劃的編制方案中，大多已明確提出建立留白機制，預留一定比例的建設用地，應對城市發展的不確定性。而突發的疫情，正是城市發展中的一種不確定性。對此，中國城市規劃學會專家進一步建議，為了應對突發公共衛生事件，各地應預留好“小湯山”備用地。對于“小湯山”的選址，既要便于隔離，遠離水源下游和人口密集地區，又要便于利用醫院、道路等城市既有設施以及機場、物流等外部支援；電力電訊、給水排水、煤氣供熱等與城市主體連通的接口也要提前做好預留；施工圖設計甚至施工方案應在平時提前完成各項手續，保持隨時可以“ 冷啟動”的狀態。

構建安全和諧的國土安全格局

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，到2035 年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

經過十晝夜的奮戰，2月6日，雷神山醫院正式通過武漢市城建和衛健部門的驗收，并開始逐步移交。 新華社圖

關于防災減災，自然資源部辦公廳新發布的《省級國土空間規劃編制指南》（試行）要求，考慮氣候變化可能造成的環境風險，如沿海地區海平面上升、風暴潮等自然災害，山地丘陵地區崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，提出防洪排澇、抗震、防潮、人防、地質災害防治等防治標準和規劃要求，明確應對措施；合理布局各類防災抗災救災通道，明確省級綜合防災減災重大項目布局及時序安排，并納入重點項目表。

而對于構建中的各級各類國土空間規劃，如何 與防范并及時應對公共衛生事件、自然災害、事故災難等突發事件的需求更好地對接起來，真正形成安全和諧的國土空間格局，規劃業界結合本次疫情應對，也有不少相關討論。

中國城市規劃設計研究院（北京）規劃設計公司城市安全研究中心主任鄒亮分析說，歷史上人類創造城市就是基于安全的需要；而現代城市人口高度聚集，交通的發展使得城市內部以及城際間的人員和物質流動更加頻繁，城市系統的復雜性和脆弱性增加。正確全面地認識這種風險，通過科學的規劃指引逐步建立起城市災害綜合應對體系、完善社會治理能力，是城市安全發展的有力保障。

華建集團華東建筑設計研究院高級工程師范繼軍和中國醫科大學環境健康研究所所長朱京海，共同建議在各級總體規劃中增加專業指導疫情防控的板塊：在國土空間規劃體系中引入大數據分析預警，建設城市預警動態數據庫來及時分析、及時輸入疫情數據，在發現危機的第一時間啟動城市預警模擬監控按鈕，同時啟動政府決策、區域聯防、城市聯控、物資配送、人員管理、醫學科研、物資調配等工作，實現市級、區級、街道、社區以及人員的聯動應戰模式。他們進一步建議，在規劃體系的源頭上主動應對，在總體規劃中布局應急響應的基礎設施、儲備設施，在控制性詳細規劃中明確相關設施規模，在建筑設計中加入相應的醫療應急專項儲備規劃預案。

蘇州大學建筑學院副院長雷誠則建議通過公共衛生學、醫學、地理學等多學科融合，把城市空間環境主動的“健康支持”和被動的“可防疫”融為一體。例如：展開動態開展“健康影響評估”，用以描述城市不同區域空間環境的健康程度以及改進提升的可能性。

在技術層面，雷誠還建議搭建以共享分析數據為基礎的“公共疾控數據+國土空間規劃”雙構平臺，以“中央—省—地市—縣”的四級疾病控制與預防網絡對接五級的空間規劃體系，以便為疫情發生期間的空間利用給出高度適配的指引：合理布局物質生產和流通空間，建立疫情時期基本生活物資的生產和流通體系；均衡布局公共衛生應急救治醫療體系；快速啟動預留的各類臨時性集中救治醫療設施或用地。

清華大學建筑學院城市規劃系教授田莉提出，鑒于空間環境品質對公共健康的重要性，有必要將健康影響評估納入規劃管理過程，由規劃部門聯合公共衛生部門設計一套規范的健康影響評估程序，使社會各方都能參與評估。她介紹說，健康影響評估自20 世紀80 年代開始即在北美和一些歐洲國家開展，旨在將眾多復雜的健康影響因素整合進既有的環境影響評估體系，喚醒城市決策者做出健康導向的決策。

鄒亮認為，城市安全規劃的架構應逐步從以空間和設施為落腳點轉變為構建全面整合的災害應對體系。他分析稱，各地已有的安全專項規劃，多見于抗震、消防、人防、排水防澇、地質災害防治等領域，其中涉及公共衛生的內容很少；考慮公共衛生方面的風險，不僅應考慮自然災害、戰爭、事故災難等引發人員傷亡產生的醫療需求，也要將包括突發傳染病和其他災后疫病傳播在內的公共衛生風險納入城市災害風險評價體系全面考量。

有業界人士從“韌性城市”的角度（韌性城市指的是經歷地震、洪水、颶風等災難、瘟疫、社會沖突等突發事件之后，能夠快速重組和恢復生產能力的城市），建議按照2012 年聯合國減災委員會《如何使城市更具韌性：地方政府領導人手冊》，從機構、社會、自然環境、經濟等多個維度推進韌性城市建設，使其面對突發的災難事件和疫情時具有抗災能力，且保持可持續發展。

強化社區（村）作用，提升空間治理水平

不少規劃業界人士認為，提升空間治理水平以降低公共衛生事件風險，應特別強化社區（村）的作用。

中國城市規劃學會專家建議，在暫時沒有特效藥的情況下，為了阻斷疫情傳播，除了在重疫區根據需要統一建設傳染病醫院外，各城市可采取“分布式接診，集中式治療”的策略，將散布在各個社區的醫療資源動員起來，將其改造成為應對大量求診病人的第一道“防波堤”，提升社區基層醫療點的防護標準，將大醫院急診程序分解，將“候診—取樣”這一交叉感染風險最大的環節下放到社區衛生點。

美國伊利諾斯大學（芝加哥）榮休教授張庭偉認為，我國建立分散加集中、有等級有協作的疾病防治體系在空間規劃方面目前是可以保障的。而現實中基層醫療機構的作用要充分發揮出來，得到病人的認可，僅有空間和物質條件的保障還不夠，還有賴于整體政策機制的協作支持。

北京市城市規劃設計研究院副院長石曉冬認為，社區（村）防控和網格化、地毯式管理，在這次防止疫情輸入、蔓延的過程中起到了重要作用，日后應繼續推動規劃深入基層，通過責任規劃師、責任建筑師等形式將規劃和空間治理的重心下移，將更多資源下沉到基層，在更好地為市民提供精準化、精細化服務的同時，讓市民在規劃參與基層治理的過程中培養主人翁意識、社區空間意識和家園意識。

石曉冬還提出，這次疫情恰逢春節，在返鄉和回城兩次人口大規模流動給疫情擴散帶來的風險中，人流聚集的城市和醫療服務相對薄弱的鄉村，有著不同的防范難點。他提出，應當留意觀察這段時間不少地方出現的、鄉村獨有的疫情防范方式。他建議，在空間規劃體系的構建中應將城市和鄉村作為有機整體統籌謀劃，進一步推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化，以提升鄉村醫療服務的總體水平。

還有規劃業界人士提出，盡快形成以韌性城市為基礎的城市公共領域應急管理與使用規劃，從最小的公共空間治理單元，如社區花園、社區中心等入手，對全市的公共空間規劃與設計進行優化。（土地觀察）