突發公共衛生事件中人道物流的應急法律機制

彭幸

摘要：人道物流為突發公共衛生事件防疫工作提供人道援助物資的倉儲、運輸和配送等服務，對防控疫情有重要意義。在新型冠狀病毒肺炎疫情發生后，國內外慈善團體和個人捐贈了大量應急物資，我國的人道物流體系依照相關應急法律的規定迅速響應，在實施法律的同時也檢驗著法律的規定。目前，我國已經建立了由相關單行法和行政法規、部門規章、地方性法規等構成的應急法律體系來規范突發公共衛生事件中的應急管理。從實施情況來看，我國人道物流相關的部分法律規范層級較低，缺乏專門性規定。尤其是在交通衛生檢疫、行政征用和末端物流配送等環節還存在薄弱點，需要加強相關立法、嚴格執行交通衛生檢疫制度、細化行政征用規則、采取事中監督與事后監管，從立法、執法和守法的角度完善我國突發公共衛生事件中的人道物流應急法律制度，提高疫情防控效率。

關鍵詞：突發公共衛生事件；人道物流；應急法制；交通衛生檢疫；行政征用

中圖分類號：F259.22文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）03-0035-08

一、引言

2019年底開始出現的新型冠狀病毒肺炎疫情，給我國短期經濟造成了不小的負面影響[ 1 ]。根據國務院《突發公共衛生事件應急條例》，突發公共衛生事件是突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。本次突發公共衛生事件發生后，國內外慈善團體和個人迅速發起多輪應急物資捐贈，為疫情的防控提供了有效幫助。在此過程中，人道物流支持和促進了援助物資向疫情高發區的流通與送達。截至2020年2月5日，已經向湖北運送防疫物資和生活物資11.56萬噸，運送電煤、燃油等生產物資55.4萬噸[ 2 ]。人道物流是以減輕受災人群痛苦為目的，通過高效規劃、實施和控制，從原產地到消費地的商品、物資及相關信息的流動和存儲的過程[ 3 ]。相較于商業物流，突發公共衛生事件中的人道物流對物流活動的安全、效率和公正價值有更高要求。在突發性公共衛生事件發生后，相關法律規范指導疫情防控工作，但同時也暴露出現有規定的不足，為人道物流法治發展提供了新的訴求與空間[ 4 ]。本文聚焦于突發公共衛生事件中的人道物流法律制度研究，審視疫情期間的相關法律制度實施情況，在此基礎上，從立法與執法的角度提出完善我國突發公共衛生事件中人道物流具體法律制度的建議。

二、我國的突發公共衛生事件人道物流體系

我國目前還沒有規范突發公共衛生事件中人道物流問題的專門法律規定，它通常被規定在國家應急管理法律法規體系中。在疫情發生之后，我國相關應急機制迅速響應，在應急法律的指導下進行防疫工作。其中，人道物流承擔海內外援助的大量醫療防護物資、生活救急物資等的流通業務，為疫情防控工作有序進行提供了必要的保障。

（一）相關法律體系與架構

與常規狀態相比，公共應急法制具有權力優先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性和救濟有限性的特點[ 5 ]。我國的應急規范體系除了包含相關法律、法規和規章外，還存在很多高層級應急預案在事實上扮演著法律規范的角色[ 6 ]?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》等法律中包含突發公共衛生事件中的人道物流相關規定，內容涉及制定相關應急預案、安裝警報裝置與救援設備、進行應急處置措施、行政征用和交通衛生檢疫等，但針對人道物流的專門規定較少。除此之外，國務院和各部委針對突發公共衛生事件發布了《突發公共衛生事件應急條例》《國內交通衛生檢疫條例》《國內交通衛生檢疫條例實施方案》《國家突發公共衛生事件應急預案》等。在《國家突發公共衛生事件應急預案》出臺之后，地方政府也紛紛制定了當地的突發公共事件應急預案，其中大都包含突發事件下的物流規范，指導各級行政機關依法行政、履行行政職責。在新型冠狀病毒肺炎疫情發生后，國務院發布了《國務院辦公廳關于組織做好疫情防控重點物資生產企業復工復產和調度安排工作的緊急通知》，來協調應急防控物資的及時生產、調撥、運輸和配用等方面的工作。以上以法律、法規和規章為主的應急規范體系為應對突發事件提供了依據，也為依法實施有效的危機管理提供了法律保障[ 7 ]。我國有關突發公共衛生事件中的人道物流規范主要存在于以上應急法律規范體系之中，涉及人道物流的交通疫情報告制度、應急調集與征用、交通衛生檢疫、應急預案與應急措施等方面內容。

（二）疫情期間人道物流的實施情況

新型冠狀病毒肺炎疫情發生后，國內外發起了多次物資與醫療援助，多個國家為我國捐贈了大量防疫物資[ 8 ]，各省抽調專業醫生進行醫療援助并提供疫情需要的防護、醫療物資援助，對于肺炎疫情的防治起到了重要作用。總體而言，疫情中的人道物流包含面向防疫醫院的醫療物資配送、面向國內公眾與慈善機構的捐贈物資運輸、面向疫區群眾的基本生活物資配送、面向海外捐贈方的國際人道援助物資配送等，并出現了需求量大、目的地眾多、運力較小的問題。尤其是出于疫情防范的需要，武漢市和其他一些城市先后封鎖城市交通[ 9 ]，此時防疫物資儲運面臨著較大難題。對此，交通運輸部積極保障防控物資優先通行，各快遞企業也主動協助運送物資[ 10 ]，形成了上下聯動的應急人道物流體系。

作為一個現代物流的新興門類，人道物流起步較晚，但發展迅速[ 11 ]。在突發公共衛生事件中，救援物資的品種、來源渠道和管理部門較多，與有限的通道資源形成對比，更需要提高對組織協調的要求[ 12 ]。與之相適應，突發公共衛生事件疫情期間的人道物流具有以下特點：一是物流的公益性。與商業物流側重經濟效益最大化的出發點不同，人道物流呈現出弱經濟性的特點，更加關注救助目的的實現，對援助物資流通的時效性和安全性考慮排在決策首位。二是物流方的注意義務較高。傳染性疫情發生后，疫區的各項工作都必須注意控制疫情，在人道物流中更應避免因物流活動造成疫情的擴散。因此，物流行為必將受到更加嚴格的防疫限制，必須以法律規定的方式進行。三是物流需求處于動態變化中。隨著疫情的發展，各地對于援助物資的需求類型與數量處于動態變化之中，需要根據情形進行調整，在儲運與配送上都具有靈活性。四是物流參與方眾多，包括政府部門、非政府組織、國際組織、私人企業、捐贈者和受災群眾等，根據他們在救災物資供應中所承擔的責任，可以分成救援組織、供應商、物流企業和物資接收者[ 13 ]。不同主體間存在不同性質的法律關系，受不同的部門法調整。因此，相關法律規范也應當考慮突發公共衛生事件中人道物流的以上特點，重新審視疫情防控期間出現的一系列新問題。

另一方面，人道物流末端配送的效率與交通安全保障不足。在新型冠狀病毒肺炎疫情期間，人們對人道物流的安全性要求更高，在此期間發生的貨物損毀和物流人員傷亡將會導致更加嚴重的后果。因此，如何高效、準確地完成“最后一公里”物流配送是人道物流中的一項重要內容。特別是一些地方為了防控疫情，未經批準擅自采取各種方式設卡攔截、斷路、阻斷公路交通[ 21 ]，不僅給救治病人造成了不便，也為末端物流運輸效率和救助效果帶來了實質性的不利影響。

（五）監督機制不夠完善

突發公共衛生事件與社會和個人息息相關，加強法律監督有助于及時發現問題并強化疫情防控效果。在疫情防控中，除了人道物流各環節具體制度的建構與完善，還要加強對行政機關和其他物流參與人的有效監督。人道應急物流的研究包含對物資的緊急調撥、運送、分發處理以及對人員運送的全流程研究[ 22 ]。與之相匹配，對全部過程的法律監督至少應包含三個方面的內容：對援助物資的收集與倉儲的監督；對物流運輸、配送的監督；對配送與援助結果的監督。過程監督強調監督方式和監督程序的可操作性，對結果的監督則要求建立相應的追責機制。新型冠狀病毒肺炎疫情發生后，對人道物流的法律監督有其自身特點，也存在一些問題。在監督方式上，對過程的監督逐漸突破了傳統的監督方式，開始采用更加方便、快捷、直接的“云監督”模式[ 23 ]。但此種監督方式還在嘗試階段，未形成有效的監督體系。從監管內容上來看，突發公共衛生事件人道物流中還存在部分倉儲、運輸和配送過程信息模糊問題，對援助物資的儲運監管并不充分。

總體而言，我國在一系列應急法律法規中規定了突發公共衛生事件中的人道物流法律機制，為新型冠狀病毒肺炎疫情的依法防控提供了重要支撐。但同時，新型冠狀病毒肺炎疫情也對我國的人道物流法律制度提出了新的要求，防控工作還在交通衛生檢疫與物流安全、應急行政征用制度和末端配送等方面存在一些薄弱環節，亟需從法律上加以規范和引導。

四、完善我國突發公共衛生事件人道物流法律制度的建議

完善的人道物流法律制度可以保障突發公共衛生事件中應急物資的籌措、采購、運輸和配送，明確突發性事件中公民的權利與義務，保障公民合法權益[ 24 ]。針對新型冠狀病毒肺炎疫情防控中暴露出的人道物流立法與執法的薄弱點，可以從以下幾個方面推動完善我國的人道物流應急法律機制。

（一）制定專門應急法律規范

突發性事件對人道物流的效率和準確性要求高，且需要根據疫情的發展情況調整物流活動，對其進行專門性規定能夠有效指導實踐，使防控工作有序進行，保障疫情得到有效控制?；诖?，我國需加強相關專門立法，專門法律需明確在突發公共衛生事件中行政機關的權力邊界與行使規則，明晰公民權利和義務內容，形成秩序井然且具有可操作性的制度體系。在人道物流應急法律制度中，還應強調和明確人道物流的重要性，建立科學合理、具有前瞻性的人道物流法律體系，為預防和治理突發公共衛生事件提供有力保障。具體而言，可在我國應急法中加入專門性突發公共衛生事件人道物流相關條款，并針對其在交通衛生檢疫與物流安全、行政征用和末端配送中的特殊性強化法律實施。

（二）明確交通衛生檢疫要求

針對傳染性疫情的特點，應當把交通衛生檢疫作為防止病例輸入、阻止疫情蔓延的一項重要措施[ 25 ]。在人道物流的衛生檢疫和物流安全問題上，可從物流核心環節和逆向物流兩方面著手。

在運輸、倉儲和配送等核心環節，強化人員、車輛、物資的衛生檢疫。國務院頒布實施的《國內交通衛生檢疫條例》和交通部發布的《突發公共衛生事件交通應急規定》為突發公共衛生事件中的人道物流檢疫提供了依據，規定了交通工具檢疫的適用情形、范圍和不同情形下的強制措施等內容。在疫情防控期間，首先應當嚴格按照《傳染病防治法》和《國內交通衛生檢疫條例》的要求進行物流交通衛生檢疫，預防和制止疫情的進一步傳播。此外，針對潛伏期較長的傳染性疾病，還需要建立人員與物資的交通衛生檢疫數據存檔，以便在一段時間內追蹤和分析其安全性。

在發生逆向物流的情形下，可以從以下幾個方面來完善相關規定。一是明確逆向物流二次檢疫標準。逆向物流的二次檢疫旨在達到控制疫情和提高效率的雙重目的，可按照送達物資目的地的疫情程度設定不同的檢疫標準。二是規范援助物資的回收途徑。在發生突發性公共衛生事件后，不符合疫情適用條件的物資不宜送返捐贈者，尤其是所在地距離較遠、疫情較輕的捐贈者，以免造成病毒傳播。可供參考的回收途徑包括就地安置，待疫情消散之后拍賣或變賣、就近轉移至該批物資可供使用的場所、作為原材料回收加工利用等。三是確定回收所得的歸屬。人道援助的救助對象具有公益性和特定性，其捐助行為的法律性質比較特殊。對于不符合疫情所需標準的物資所有權，可以參照《合同法》中有關贈予合同的內容和《公益事業捐贈法》的相關規定予以確定[ 26 ]，避免隨意侵占。

（三）細化應急行政征用規則

疫情發生后，各地行政機關基于疫情控制的需要對部分車輛[ 27 ]和防疫物資[ 28 ]進行了行政征用，但有些征用行為存在問題，對此，應當以法律的形式進一步明確我國的突發公共衛生事件應急征用制度，平衡人道物流中的公權力與私權利利益結構。

一是明確行政征用的補償資金來源。從比較法的角度看，美國近年實行了巨災風險證券化，成功地將一部分風險轉移給了資本市場，減輕了政府的財政負擔[ 29 ]。我國當前應急物流的征用補償機制模式主要以政府補償為主體、社會和市場補償為輔助[ 30 ]。今后還需保障資金來源，加強統一管理[ 31 ]，可以嘗試采取必要的保險等方式保障突發公共衛生事件中人道物流補償的充分性。

二是明確適用情形和補償額度。通常而言，行政征用必須出于“公共利益”的需要。法國、日本和德國分別在其法律中規定行政征用必須符合“公共需要所必須的”“符合公共福祉”和“為了社會福利”等前提條件[ 32 ]。由于行政權力具有謙抑性，應當嚴格限定行政征用的適用范圍，以避免對私人權益的過度侵犯。因此，還需明確“公共利益”的范圍，以嚴格的審批程序保障征用權在合理限度內行使。此外，行政征用要明確補償額度，補償私權主體的財產損失。在實際操作中，由政府根據財產的市場價值、再生產成本、被征用期間的損失等相關因素，確定征用補償的具體標準并向社會公布[ 33 ]。其中，對于人道物流中征用的交通工具的補償要保證時效性，盡力避免對物資儲運的延誤。

三是確認受償主體與補償方式。人道捐助物資的補償涉及捐贈方、被捐贈方和物流承運方，在受償主體上應限于所有權人還是使用人尚存爭議。征用行為使得捐贈活動臨時中斷，確定受償主體需根據實際情況與各方磋商之后加以明確。在補償方式和程序上，實施行政征用的行政機關應當主動對被征用人進行補償，而非采取申請審查制。行政征用需經過嚴格的審批程序，行政機關在實施征用行為時已經了解了被征用交通工具及其他物資的類型、數量、品質，應當在征用發生后及時對被征用人進行補償，降低征用行為給被征用人帶來的財產損失，提高行政征用效率。

四是提供有效的糾紛解決途徑，明確因行政征用發生的補償糾紛的解決方式。被征用人對征用程序、征用補償標準有異議時，有權獲得公正、及時、有效的司法援助。在法律中應當明確被征用人可以采取的行政復議或行政訴訟權利與提起方式。

（四）完善物流安全保障機制

運作目標的特殊性、運作主體的多樣性和運作環境的復雜性決定了人道物流具有明顯區別于一般性物流的特征[ 34 ]。在疫情防控中，更加注重防控工作的安全性。人道物流活動不僅需保障物流參與人自身的安全防護與管理，而且要盡力避免因物流行為導致疫情傳播。為此，可從以下三個角度加強防范。

首先，保持較高的安全意識。在傳染性疫情救助中，物流參與人的安全意識強弱不僅影響其本身安全，也會對人道救助行為造成影響。在突發公共衛生事件的人道物流中，物流參與人應對病毒的傳染性與危害性有充分認識，而且要了解基礎防護知識，并采取相應的防護措施。

其次，強化作業安全。在此類傳染性較強的突發公共衛生事件中，控制疫情傳播是首要要求，因此，在人道物流中也應盡力避免物流行為導致的傳染，保障物流參與人和援助物資的安全。一是在人道物流的運輸和配送中，可以通過嚴格審查物流參與人的資質并監督其做好自身安全防護的方式提高物流作業安全度。二是在嚴格執行疫情報告制度的同時，明確相關主體的法律責任。對于明知感染而故意參與人道物流的行為人進行懲處，必要時可追究刑事責任。三是物流管理機關加強交通運輸服務保障，做好物流從業的協調與管理[ 35 ]。

最后，制定緊急救助預案。在我國當前的突發公共衛生事件應急預案中，也應包含人道物流的救助預案。物流參與人發生接觸傳染的概率較大，需對潛在的傳染風險做好應急預案，尤其是物流參與人感染隔離與就醫渠道、物流中斷的補充與交接等內容都應在應急預案中加以明確。

（五）加強事中監督和事后監管

相較于一般情況，突發公共衛生事件等緊急狀態下的權力與責任、權利、義務關系有所變化，行政緊急權力比法定的公民權利具有一定的優先性和權威性[ 36 ]。行政權力行使在合理邊界之內有利于有效防控疫情，但超越合理范疇則會存在侵犯公民權益的風險。因此，在保障行政機關此種權力的同時，也需要加強對行使行政權力的事中和事后監管。

具體而言，事中監督的目的在于明確權力邊界，保障疫情和災害的防控與正常生活秩序的恢復。首先需要明確監督內容。行政機關管理人道物流且能夠為公眾知曉的具體行政行為都應屬于公眾監督范圍。其次，拓展監督渠道，落實信息公開制度?；ヂ摼W信息化時代，人們知情權的實現途徑更加多元，也為政府信息公開提供了更直接、更有效的方式。行政機關可以借助互聯網平臺和社交媒體提高公眾的參與度，并獲得人們的支持與理解。人們也可以通過更加廣泛的監督渠道提高信息透明度，將監督范圍擴展到人道物流中的物資儲備、分配與送達的整個流程，保障行政權力在適當范圍內運行。

事后監管則主要是針對疫情期間發生的人道物流違規、違法現象予以懲處。一是重視對疫情解除后相關物資的回收、利用和轉運過程的監督。二是總結和披露疫情防控中相關數據。通過回顧與總結，分析和查找疫情防控中人道物流的物資流動情況，或通過建立事后評價機制回溯、分析和校驗我國疫情防控中人道物流的應對效果。三是依法追責，依法懲處人道物流管理中的違法行為。對于防疫過程中的糾紛，提供多種解決方式，為糾紛的有效解決和公民權利的及時保障提供更多可能。

五、結語

“當前，疫情防控正處于關鍵時期，依法科學有序防控至關重要。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。[ 37 ]在新型冠狀病毒肺炎的突發公共衛生事件中，疫區得到了國內外大量人道援助，人道物流的法律制度也隨之引起人們的重視，如何安全、高效、準確地進行應急救援物資儲運與配送成為人道物流法律建設的關鍵。對于疫情中存在的交通衛生檢疫、行政征用、末端配送、法律監督等方面的問題，今后要在立法和執法中樹立安全意識，細化適用規則，明確相關權力、權利與義務的內容，進一步完善我國突發公共衛生事件中的人道物流法律制度體系。

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Emergency Legal Mechanism of Humanitarian Logistics in Public Health Emergencies

PENG Xing

（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）

Abstract：Humanitarian logistics provide public health emergencies with warehousing，communication，and distribution service；and it plays an important role in controlling the epidemic situation. After the coronavirus outbreak，charities and individuals at home and abroad quickly donated a lot of emergency supplies. In this situation，the humanitarian logistics mechanism responded quickly and worked in accordance with relevant laws and regulations，but at the same time it showed that there were deficiencies in regulations. Chinas emergency legal system for public health emergencies is composed of relevant separate laws and administrative regulations，departmental regulations，and local regulations. The current practice in public health emergencies shows that some of the laws and regulations related to humanitarian logistics have problems of low legal effectiveness and lack of specific provisions for certain issues. There are still deficiencies in communications health quarantine，administrative expropriation，and terminal logistics distribution. Therefore，we need to further clarify relevant laws，implement the communications health quarantine and make administrative expropriation procedures clearer，and we must strengthen the supervision of humanitarian logistics during and after the event. In this way，we can promote the construction of a legal system for humanitarian logistics in public health emergencies in China from the perspectives of legislation，law enforcement，and law compliance to help effectively prevent and control the epidemic.

Key words：public health emergencies；humanitarian logistics；emergency legal system；communications health quaran？ tine；administrative expropriation